Quelle: Jahrbuch des Inst. für Marxist. Studien und Forschungen 04/1981


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       WIRTSCHAFTLICHE UND SOZIALE PROBLEME DER STÄDTE UND GEMEINDEN
       =============================================================
       
       Eberhard Dähne
       
       1. Die  Stadt als  Standort komplexer Produktivkräfte - 2. Wider-
       sprüche im  Reproduktionsprozeß der städtischen Produktivkräfte -
       3. Entwicklungstendenzen  der Gemeindefinanzen - 3.1 Zur Entwick-
       lung der  Einnahmen -  3.2 Zur Entwicklung der Ausgaben - 3.3 Zum
       Stand der  kommunalen Verschuldung  - 4.  Alternativen zur  herr-
       schenden Politik
       
       Städte bzw.  Stadtregionen sind u.a. Standort und teilweise Orga-
       nisator komplexer  Gebrauchswerte, die für den Produktionsprozess
       und die  Entwicklung der  Produktivkräfte  -  ihrer  natürlichen,
       sächlichen und personellen Elemente - unabdingbar sind. Abgesehen
       von den  allgemeinen Bedingungen  der Produktion  und Zirkulation
       handelt es  sich dabei  vor allem  um Gebrauchswerte, die für die
       Reproduktion der Arbeitskraft notwendig sind.
       
       1. Die Stadt als Standort komplexer Produktivkräfte
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       Die Stadt-  und Regionenbewohner  - vor allem die Arbeitskräfte -
       sind das  wichtigste Element der "Produktivkraft Stadt" 1). Dabei
       spielt nicht  nur ihre  Konzentration und  große Zahl eine Rolle.
       Als Voraussetzung und Folge der privaten und öffentlichen Produk-
       tion sowie der Dienste existiert ein breit gefächertes Qualifika-
       tionsspektrum. Die  aus der  gesellschaftlichen und betrieblichen
       Arbeitsteilung hervorgegangene  Gebrauchswertstruktur dieses kom-
       munalen Gesamtarbeiters - seine Fähigkeit, konkrete Arbeit in re-
       gionenspezifischen Proportionen zu verausgaben - ist Ergebnis ei-
       nes historischen Prozesses der Entwicklung der lokalen Produktion
       und Zirkulation  sowie öffentlicher Einrichtungen mit abgestufter
       überörtlicher Bedeutung.  Diese lokale  Struktur ist  in die  Ar-
       beitsteilung und Kooperation im nationalen, zunehmend internatio-
       nalen Rahmen  eingebunden und  in Auseinandersetzung mit ihr ent-
       standen 2).
       Die fachlichen  Teilarbeitsmärkte etwa von Emden, Dortmund, Köln,
       Frankfurt, München  usw. sind  im Hinblick  auf ihre Struktur und
       Veränderungspotentiale deutlich  voneinander unterschieden. Diese
       grobe Unterscheidung  vertieft sich  häufig noch,  weil vor allem
       regional ansässige  Großbetriebe einen  großen Bedarf an Arbeits-
       kräften mit  ausgewiesener formaler Qualifikation haben, die sich
       betriebs- und anlagenspezifisch weiter differenziert 3).
       Die Sozialisation  im Kindes- und Jugendalter (etwa die Disponie-
       rung, Nacht-  und Schichtarbeit  als etwas  "normales" anzusehen,
       bestimmte Berufswünsche  und -erwartungen  zu haben),  die allge-
       meine und  betriebliche Bildung  und Ausbildung sowie die übrigen
       Einrichtungen zur  Reproduktion der  Arbeitskraft  sind  auf  die
       Struktur dieses regionalen Gesamtarbeiters bezogen.
       Dies deutet  an, warum im Hinblick auf die regionale Arbeitskräf-
       tekonzentration gilt,  daß "die  kollektive Produktivkraft  einer
       solchen Konzentration weitaus höher ist, als wenn man die Produk-
       tivkräfte jedes einzelnen Werktätigen, getrennt genommen, einfach
       zusammenzählen würde". 4)
       Diese Aussage gilt auch im Hinblick auf die nachrangigen Elemente
       der vergesellschafteten  Produktion. Standortspezialisierung ver-
       ringert tendenziell  unproduktive  Kosten.  In  Industrieregionen
       bildet sich  ein enges  Geflecht miteinander kooperierender Indu-
       strien; als  Beispiel sei  auf den teilweise zerschlagenen Kohle-
       Sekundärenergie/Kohle-Stahl/Kohle-Chemie-Verbund der  Rhein-Ruhr-
       Agglomeration verwiesen,  der das (auch untereinander wieder ver-
       flochtene) Kernstück  dieser Stadtregion  ausmachte und mit einer
       Vielzahl weiterer  Zulieferer- und Abnehmerindustrien, dem Bauge-
       werbe usw.  auf kurze Distanz kooperierte. Die Stahlindustrie des
       Ruhrgebiets setzte zum Beispiel 60-80 Prozent ihres Walzstahls in
       einem Umkreis von nur 80-100 km ab 5).
       Zu diesen  "Fühlungsvorteilen" kommen die verringerten Zirkulati-
       onskosten, die  standortbezogene Struktur  des Kredits,  der Zah-
       lungsbedingungen, des  Versicherungswesens usw.  Schließlich  als
       wesentliche Faktoren  für die  Vergesellschaftung der  Produktiv-
       kräfte die überwiegend von der öffentlichen Hand bereitgestellten
       Transportwege und  -mittel, Versorgungs-  und  Entsorgungssysteme
       sowie die  vielfältigen privaten  und öffentlichen  Einrichtungen
       zur Reproduktion der Arbeitskraft. Sie sind mehr oder minder auf-
       einander abgestimmt und regionenspezifisch dimensioniert. In die-
       sen Zusammenhang  gehört auch  die Tatsache,  daß die öffentliche
       Verwaltung auf die Bedürfnisse dieses stadtregionalen Reprodukti-
       onsmechanismus eingestellt ist. Zusammenfassend läßt sich aus der
       Sicht des Arbeitsprozesses feststellen: "Die zahlreichen Funktio-
       nen, die  die verschiedenen  agglomerierenden Faktoren  im Gebiet
       ausüben, summieren  sich nicht  einfach..., sondern  sie steigern
       sich gegenseitig." 6)
       Umgekehrt heißt  das freilich auch: Wird das Funktionsgefüge "der
       verschiedenen agglomerativen  Faktoren im Gebiet" destabilisiert,
       etwa weil  Tausende von  Arbeitsplätzen spezifischer Zusammenset-
       zung plötzlich  abgebaut werden oder die Stadtbevölkerung aus den
       Kernstädten verdrängt  wird, dann sind die negativen Konsequenzen
       für die  Produktivkraft der  jeweiligen Stadtregion nicht nur auf
       diesen "Ausfall" beschränkt, sondern mit Verstärkereffekt wesent-
       lich weitreichender.
       Im Extremfall  kommt es ohne planvolle Gegenmaßnahmen zur Zerstö-
       rung der städtischen Produktivkräfte; es entstehen "Wegwerfstädte
       und -regionen"  7) wie in den USA. Ein Zwischenstadium und Moment
       dieses Prozesses  - den  Zerfall der  materiellen Infrastruktur -
       illustriert Peter Schütt am Beispiel New Yorks: "Die sowieso brü-
       chige New  Yorker Infrastruktur zerfällt zusehends. In einem amt-
       lichen Untersuchungsbericht  lese ich,  daß 51  Brücken der Stadt
       einsturzgefährdet sind,  daß 80  Abwässerpumpstationen außer  Be-
       trieb sind,  daß 20 000  Gullys verstopft  und 25 000 Hektar Park
       und Grünanlagen verwüstet sind. Außerdem sind 6 700 U-Bahn-Wagen,
       4 500 Busse und 1 695 Straßenreinigungsfahrzeuge nicht mehr fahr-
       bereit." 8)
       Daß das  gesamte städtische Produktivkraftsystem - einschließlich
       seiner personellen Elemente - von diesem Zerfallsprozeß betroffen
       sein kann,  macht die  Klage des amerikanischen AFL/CIO-Präsiden-
       ten, Lane  Kirkland, deutlich,  der auch  oberflächliche Ursachen
       dieses Prozesses  anspricht: "Unsere  amerikanischen Städte,  die
       für die  industrielle  Entwicklung  unerläßliche  Serviceangebote
       bringen, haben  die Kraft verloren, die Expansion bestehender In-
       dustrien und  Fabriken zu  fördern. Hafenanlagen,  Nahverkehrssy-
       steme, Wasser- und Kanalsysteme sowie Fernstraßennetze in den USA
       befinden sich  in einem  verwahrlosten Zustand,  oft jenseits der
       Reparaturmöglichkeit, weil sich die Städte in finanziellen Krisen
       befinden. Arbeitslosigkeit, nicht Inflation, ist die hauptsächli-
       che Ursache  der finanziellen  Instabilität des  urbanen Amerika.
       Für die  Städte gehen  aufgrund wachsender  Arbeitslosigkeit  die
       Steuereinnahmen zurück  und steigen  die Ausgaben  für Sozialpro-
       gramme." 9)
       
       2. Widersprüche im Reproduktionsprozeß
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       der städtischen Produktivkräfte
       -------------------------------
       
       Je entwickelter  und je  weniger mit  Widersprüchen behaftet  die
       komplexen Produktivkräfte  einer Region  sind, desto  größer sind
       die Agglomerationsvorteile im Vergleich zu konkurrierenden Stand-
       orten. Die  produktivere Arbeit  des  regionalen  Gesamtarbeiters
       zählt -  ähnlich wie  bei Produktivitätsvorteilen innerhalb eines
       Sektors oder im internationalen Warentausch - als intensivere Ar-
       beit, die in der gleichen Zeit mehr Wert produziert.
       Diese Agglomerationsvorteile sind für das Kapital zum beträchtli-
       chen Teil Gratisproduktivkräfte, die vernutzt werden können, ohne
       daß sich  das Kapital  planvoll um ihre Reproduktion kümmern muß.
       Dieser (kostenlose) Produktivitätsvorsprung - er kann von den Un-
       ternehmen in unterschiedlichem Umfang genutzt werden 10) - beför-
       dert unter  bestimmten Bedingungen  Überagglomeration bei gleich-
       zeitiger Entvölkerung,  Destabilisierung und  Zerstörung der Pro-
       duktivkräfte in weniger entwickelten Regionen bzw. Kapitalabfluß-
       gebieten. Vor  allem in  entwickelteren Regionen genügt wegen des
       hohen Vergesellschaftungsgrades  schon ein relativ geringer Kapi-
       talabfluß aus  Schlüsselbereichen, um weitreichende negative Kon-
       sequenzen für den gesamten regionalen Reproduktionsprozeß zu ver-
       ursachen 11).
       Unter kapitalistischen Bedingungen gilt, daß das Streben nach ma-
       ximalem Profit  und die  Konkurrenz  der  Kapitale  untereinander
       "unweigerlich zu  einer Form der Aneignung des Raumes (führt), in
       der die  Kooperation und  Schaffung von komplexen Gebrauchswerten
       nur dort  zählen, wo sie zur erweiterten  R e p r o d u k t i o n
       d e s   K a p i t a l s   -   k e i n e s f a l l s   d e r  G e-
       b r a u c h s w e r t e    -  beitragen  oder  hierfür  notwendig
       sind." 12) An den Erfordernissen der Kapitalverwertung ist sowohl
       die sektorale  und regionale  Mobilität von  Kapital als auch das
       Ausmaß des  Engagements für die städtische Produktivkraftentwick-
       lung orientiert.  Die Unternehmen  engagieren sich in aller Regel
       nur dann, wenn bestimmte Produktivkräfte ausfallen oder ihre man-
       gelhafte Entwicklung  in der  Vergangenheit sich  störend für den
       Reproduktionsprozess auswirkt,  wobei über  die Gesetzgebung  des
       Staates vermittelter  und direkter  Druck der  Arbeiterklasse und
       anderer Betroffener  ebenso eine  Rolle spielt wie das Ausmaß der
       staatsmonopolistischen Finanzierung entsprechender Aufwendungen.
       Die negativen  Konsequenzen der  Kapitalverwertungszwänge für die
       Produktivkraftentwicklung treten  freilich je nach der erreichten
       Phase des  Akkumulationsprozesses des  Kapitals in unterschiedli-
       chem Umfang  in Erscheinung.  In Phasen  stürmischer Akkumulation
       werden sektorale  und regionale  Strukturveränderungen häufig aus
       Teilen der  wachsenden Profitmasse finanziert. In Phasen nachlas-
       sender Akkumulationstätigkeit  und  wachsender  Widersprüche  des
       Verwertungsprozesses "wandert" der gesamte Profit in die neue An-
       lagesphäre, und die schrittweise Verlagerung der alten Substanz -
       etwa durch  Mobilität der  Abschreibungen - spielt eine wachsende
       Rolle. Die  Abzugsregionen und  -branchen werden  wie Unfallautos
       "ausgeschlachtet", ihre produktive Substanz zerrüttet.
       Der von  Prèteceille benannte "Grundwiderspruch der Verstädterung
       im Kapitalismus" 13) erscheint aktuell in einer Vielzahl von mit-
       einander verknäuelten Einzelwidersprüchen, von denen die wichtig-
       sten angedeutet seien 14).
       1. Das Gesamtsystem  ist unfähig,  die Ressourcen  der  Biosphäre
       (Luft, Wasser,  Flora und  Fauna) zu reproduzieren. In Spuren er-
       kennbare Fortschritte  auf diesem  Sektor sind  letzten Endes nur
       aufgrund massiver staatlicher Subventionen zustande gekommen 15).
       Güther spricht in diesem Zusammenhang von der systembedingten Un-
       fähigkeit, schon  heute Arbeit  zu verausgaben,  die sich erst in
       Zukunft als eingesparte Arbeit erweist ("präventive Arbeit"). Der
       Gebrauchswertcharakter tritt hier offen zutage als Negation kapi-
       talistischer Formbestimmtheit". 16)
       2. Die ungeplante  territoriale Umstrukturierung der privaten Ka-
       pitalverwendung geht  vor allem  in den "alten" Industriegebieten
       (etwa solchen unterschiedlich strukturierten Regionen wie Aachen,
       Ruhrgebiet, Hof, Saargebiet) mit forcierter Auszehrung der regio-
       nalen Produktivkräfte und Kapitalvernichtung einher.
       Zur Illustration  der Dynamik  dieser Entwicklung sei darauf ver-
       wiesen, daß  nach den  Beobachtungen der Arbeitsverwaltung allein
       zwischen 1970  und 1977  rund 5 600 Industriebetriebe mit 556 000
       Beschäftigten stillgelegt  wurden 17). Folgt man der letzten Bun-
       desraumordnungsprognose, dann  werden  sich  die  regionalen  Un-
       gleichgewichte zukünftig  weiter verschärfen.  Mehr Arbeitsplätze
       als Erwerbspersonen  im Jahr 1990 werden bei einer bereits unter-
       stellten Arbeitslosenquote  von 2 Prozent lediglich für 10 der 38
       Gebietseinheiten des  Bundesraumordnungsprogramms  prognostiziert
       18). Dabei ist inzwischen deutlich geworden, daß die Prognose von
       1977 noch  als zu  günstig anzusehen  ist. 19) Unabhängig von der
       zyklischen Entwicklung  der Produktion  ist davon auszugehen, daß
       sich die regionalen Strukturkrisen besonders der alten Industrie-
       gebiete über  lange Zeiträume  hinschleppen werden  20), wenn  es
       nicht gelingt, die herrschende Politik in eine andere Richtung zu
       drängen 21). Nach der erwähnten Prognose ergibt sich zum Beispiel
       für die  alten Montanregionen  für das Jahr 1990 (trotz einer be-
       reits unterstellten Arbeitslosenrate von 2 Prozent!) ein Arbeits-
       platzdefizit für die Gebietseinheiten:
       - 14 Dortmund - Siegen von  65 000
       - 15 Essen             von 136 000
       - 26 Saarland          von  51 000  22)
       3. Es zeichnet  sich deutlich ab, daß Arbeitslosigkeit zum Dauer-
       problem wird. In vielen Fällen führt das zur Erosion, ja zur Zer-
       störung der  Qualifikation. Das  gilt nicht  nur für  die ehemals
       fungierenden Arbeitskräfte,  sondern über  eigene Erfahrungen und
       den familiären Sozialisationsprozess auch für Teile der nachwach-
       senden Generation. 23)
       4. Gleichzeitig wird  sichtbar, daß es in den 90er Jahren Fachar-
       beitermangel geben  wird. Zum einen, weil der entsprechende Nach-
       wuchs seit  Ende der  60er Jahre nur ungenügend ausgebildet wurde
       24). Zum  anderen, weil nicht zu erkennen ist, daß dem frühzeiti-
       gen Verschleiß  großer Teile  des vorhandenen  qualifizierten Ar-
       beitskräftepotentials wirksam Einhalt geboten wird 25).
       Vor allem  in den  Ballungsgebieten wird es ferner eine wachsende
       Zahl vor  allem ausländischer  (aber nicht nur!) potentieller Ar-
       beitskräfte geben,  deren formale  Qualifikation unter dem Durch-
       schnittsniveau auch  nur un- und angelernter Arbeitskräfte liegen
       wird 26).  Um das  Problem anzudeuten,  sei auf die voraussehbare
       Entwicklung in  Frankfurt verwiesen.  Nach einer Untersuchung des
       Statistischen Amtes  der Stadt  Frankfurt betrug 1978 der Auslän-
       deranteil an der Gesamtbevölkerung
       - in der Altergruppe unter 6 Jahren 41 Prozent;
       - in der Gruppe 6 bis unter 15 Jahren mehr als 23 Prozent. 27)
       Abgesehen von  Sonntagsreden sind  kaum Anstrengungen  der  herr-
       schenden Politik zu erkennen, aus dieser Tatsache Schlußfolgerun-
       gen zu  ziehen - etwa im Hinblick auf die Zahl und Ausbildung der
       Lehrer.
       5. "Der Grundbesitz,  auf seine Art von der kapitalistischen Pro-
       duktionsweise als  private Aneignung eines Produktionsmittels und
       als Erwerbsquelle reproduziert, verschärft den Widerspruch beson-
       ders, sowohl  was die Produktion als auch den Verkehr und die Er-
       richtung der  städtischen Gebrauchswerte  anbelangt" 28). Hierbei
       ist u.a.  auf die Selektionsfunktion der Grundrente zu verweisen,
       die zu einer Entmischung städtischer Funktionen, zur Zerschlagung
       intakter Wohngebiete  und der  Verdrängung der Bevölkerung an die
       Stadtränder, daraus resultierenden zusätzlichen Verkehrsproblemen
       sowie der  wachsenden Schwierigkeit, Gebrauchswerte zur Reproduk-
       tion der  Arbeitskraft (etwa  Sozialwohnungen) zu errichten, bei-
       trägt.
       6. Der Widerspruch,  der sich  daraus ergibt,  daß Art. 28 Abs. 2
       des Grundgesetzes  - "Den  Gemeinden muß  das Recht gewährleistet
       sein, alle  Angelegenheiten der  örtlichen Gemeinschaft im Rahmen
       der Gesetze  in eigener Verantwortung zu regeln" - immer mehr zur
       Farce wird.  29) Seine  volle Realisierung  ist in  einer Gesell-
       schaft, in  der die  Maximierung des Profits Vorrang hat und sich
       die Gesetzmäßigkeiten  der gesellschaftlichen Entwicklung weithin
       nur anarchisch  durchsetzen, ohnehin  unmöglich. Die großen, zen-
       tralisierten Konzerne  entscheiden unabhängig  von der "örtlichen
       Gemeinschaft", wo  und was investiert oder abgebaut bzw. stillge-
       legt wird.  In ihrer Funktion als Käufer von Arbeitskraft, kommu-
       naler Steuerzahler  und einer der Hauptnutznießer der überwiegend
       von den  Kommunen bereitgestellten  allgemeinen Produktionsbedin-
       gungen verfügen  sie über  eine bestimmende ökonomische Position,
       denen die  Kommunen nichts  Gleichwertiges entgegensetzen können,
       zumal ihre politischen Entscheidungsträger häufig auch persönlich
       von den ortsansässigen Konzernen abhängig sind.
       Die zentralen  staatlichen Institutionen befördern diese Entwick-
       lung auf vielfältige Weise. Besonders in Zeiten wachsender ökono-
       mischer Widersprüche  - in  denen sich die Konkurrenz um die Ver-
       teilung der  staatlichen Einnahmen  zuspitzt - verstärkt sich die
       generell wirkende  Tendenz zu  einer Zentralisierung der staatli-
       chen Finanzmittel. Das hat in der Regel zur Folge, daß die staat-
       lichen Ausgaben  zur Reproduktion  der Arbeitskraft,  zum  großen
       Teil von  den Kommunen geleistet, beschnitten werden, während die
       Ausgaben bzw.  Mindereinnahmen (z.B.  durch Abschaffung der Lohn-
       summensteuer), die den großen Unternehmen zugute kommen, steigen.
       Die finanzpolitischen  Instrumente für  diese Entwicklung  wurden
       zum Teil  bereits 1976  - u.a.  mit dem "Gesetz zur Förderung der
       Stabilität und  des Wachstums  der Wirtschaft"  - geschaffen bzw.
       wirkungsvoller gestaltet. An Stichworten der weiteren Entdemokra-
       tisierung  und   Herrschaftszentralisierung  sind   die  Gebiets-
       "reform", der  Ausbau des Systems der Auftragsangelegenheiten und
       die zweckgebundenen  Finanzzuweisungen von  Bund und  Ländern  zu
       nennen. "Mittel werden immer häufiger nur vergeben, wenn die Kom-
       munen bis  ins kleinste gehende Auflagen akzeptieren, die tief in
       die Entscheidungshoheit  der Kommunalparlamente eingreifen. Zudem
       maßen sich  die Landesregierungen  das Recht  an -  wo es möglich
       ist, handelt  der Bund  in gleicher Weise - die Verteilung an Be-
       dingungen zu  knüpfen, wie  die bestimmte Höhe von Hebesätzen der
       Gemeindesteuern oder  der Gebührenhöhe  für kommunale Leistungen.
       All das widerspricht dem Gebot der Verfassung." 30)
       In  der   Praxis  kommunaler   Selbstverwaltung  spielt   die   -
       'Rechtsaufsicht' der Landräte und Regierungspräsidenten sowie der
       Einfluß der  regionalen Planungsgemeinschaften eine immer größere
       Rolle.  Über  landesunterschiedliche  Gesetzesvorgaben,  Erlasse,
       Verfügungen, Weisungen,  Genehmigungsvorbehalte  und  erläuternde
       Richtlinien greifen  sie tagtäglich  in das  verfassungsrechtlich
       garantierte Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden ein." 31)
       Diese skizzierte  Entwicklung, die in der Bundesrepublik in Rich-
       tung Zentralisierung  staatlicher Machtausübung und einer Aushöh-
       lung der  kommunalen Selbstverwaltung  verläuft, ist die reaktio-
       näre Lösung  eines im  Prozeß der Entwicklung der Produktivkräfte
       angelegten Widerspruchs.  Er ergibt  sich daraus,  daß der zuneh-
       mende Vergesellschaftungsgrad der Produktivkräfte, der überörtli-
       che Koordination  erfordert (und Zentralisierung von Entscheidun-
       gen ermöglicht),  zugleich ein  Prozeß wachsender Differenzierung
       und Komplexität  der Produktivkräfte  ist, der  Dezentralisierung
       von Entscheidungen  notwendig macht. Die räumlich-zeitliche Orga-
       nisation des städtischen Reproduktionsprozesses ist eine Aufgabe,
       die nur dann rational gelöst werden kann, wenn die konkreten Ver-
       hältnisse auf  örtlicher und regionaler Ebene berücksichtigt wer-
       den.
       7. In engem  Zusammenhang mit dem zuletzt genannten Gesichtspunkt
       steht die  kommunale Finanzmisere,  die die  Möglichkeiten vieler
       Städte einengt,  den Widersprüchen bei der Reproduktion der städ-
       tischen Produktivkräfte  wirksam zu begegnen. Sie werden dazu ge-
       drängt, immer  mehr Lasten  auf die Bürger abzuwälzen und notwen-
       dige Investitionen zu unterlassen. Auf diese und andere Weise be-
       fördern sie den Verfall der Produktivkraft Stadt.
       
       3. Entwicklungstendenzen der Gemeindefinanzen
       ---------------------------------------------
       
       3.1 Zur Entwicklung der Einnahmen
       ---------------------------------
       
       Die Einnahmen  der Gemeinden  werden von  vier großen Blöcken be-
       stimmt:  S t e u e r n,  E n t g e l t  für die Benutzung städti-
       scher Einrichtungen  (= Gebühren)  oder Beiträge zu ihren Kosten,
       staatliche   F i n a n z z u w e i s u n g e n,    K r e d i t e.
       Daneben spielen  Betriebseinnahmen, Einnahmen aus Kapitalbeteili-
       gungen, Zinsen der Rücklage usw. eine unterschiedliche Rolle 32).
       Die grundlegende Entwicklungstendenz läßt sich durch folgende Da-
       ten markieren:
       - Der Anteil  der Steuern  an den Einnahmen der Kommunen ging von
       1961 bis 1981 - wobei die Entwicklung unstetig verlief - von 39,1
       auf 32,5 Prozent zurück.
       - Der Anteil der Entgelte stieg von 17,4 auf 21,5 Prozent; ebenso
       die staatlichen  Zuweisungen, die  ihren Anteil von 23,5 auf 27,5
       Prozent ausweiteten.
       - Der Anteil der Kredite sank von 7,3 auf 3,1 Prozent. 33)
       Schon diese groben Zahlen machen deutlich, daß die Ausweitung des
       kommunalen Finanzvolumens  zum einen  mit einer  größeren  Zuwei-
       sungsabhängigkeit von  übergeordneten staatlichen Ebenen, zum an-
       deren über  die Gebühren  und Beiträge  mit verstärkter Belastung
       der Bürger verbunden war.
       Dabei ist  zu berücksichtigen, daß durch die Gemeindefinanzreform
       von 1969,  die den Gemeinden - gegen einen Abzug von der Gewerbe-
       steuer  -   einen  Anteil   von  14   Prozent  am  Aufkommen  der
       E i n k o m m e n s s t e u e r   einräumte, auch  die Steuerein-
       nahmen nur noch teilweise solche der Gemeinden sind und verstärkt
       von den Wechselfällen staatlicher Gesetzgebung - auf die die Kom-
       munen keinen  Einfluß haben  - abhängig  wurden. Jede Einkommens-
       steuerentlastung ist nicht nur für die Bundesfinanzen als Einnah-
       meausfall wirksam,  sondern schlägt  direkt und indirekt über die
       Finanzkraft der  Länder auch  auf die  Gemeindeebene durch.  Nach
       Schätzungen des Deutschen Städtetages gilt, "daß die Kommunen bei
       jeder einkommenssteuerlichen Entlastungsmaßnahme fast 24 v.H. des
       Steuerausfalls zu verkraften haben." 34) Da viele Kommunen solche
       Ausfälle nicht  verkraften können,  halten sie  sich über  Gebüh-
       renerhöhungen schadlos.  Ein großer  Teil der steuerlichen Entla-
       stung für  die arbeitende  Bevölkerung wird  dadurch mit geringer
       Zeitverzögerung wieder unwirksam, wobei die geringer verdienenden
       Einkommensgruppen überproportional belastet werden.
       Abgesehen davon,  daß das Aufkommen an Einkommensteuern ebenfalls
       konjunkturabhängig und  deshalb unstetig ist - allerdings (noch!)
       nicht so  stark wie  die Gewerbesteuer  ",  spielt  aktuell  eine
       Rolle, daß  die Stadt-Umland-Wanderung  - sprich  die Vertreibung
       wachsender Teile  der Bevölkerung  aus den Kernstädten - zu einem
       Einkommenssteuerverlust der  Städte führt,  was allerdings  wegen
       der Komplexität  der Handhabung  der kommunalen Einkommenssteuer-
       verteilung nur schwierig zu ermitteln ist 35). Der Deutsche Städ-
       tetag schätzt,  daß nach  der Neufestsetzung  der Schlüsselzahlen
       für den  Gemeindeanteil an  der Einkommenssteuer, die am 1.1.1979
       wirksam wurde,  im Durchschnitt der Bundesrepublik alle Gemeinden
       mit mehr als 50 000 Einwohnern Einkommenssteuerverluste hinnehmen
       mußten, wobei  der Steuerrückgang  in den  Großstädten am größten
       war. 36)
       Die  zweitwichtigste   Gemeindesteuer  ist   nach  wie   vor  die
       G e w e r b e s t e u e r.   Sie wird nach Ertrag und Kapital er-
       mittelt und  kann nur mit Schwierigkeiten über die Preise weiter-
       gewälzt werden.  Aus diesem  Grund war  sie auch stets Objekt von
       Abbauforderungen der Unternehmer und ihrer Verbände. 37) Nach der
       letzten, zum  1.1.1980 wirksam  gewordenen Abbaumaßnahme betragen
       die Freibeträge  beim Gewerbeertrag  36 000 DM  und beim  Kapital
       60 000 DM,  was beim gegenwärtigen Stand zur Folge hat, daß über-
       haupt nur  noch 37  Prozent aller  Gewerbebetriebe gewerbesteuer-
       pflichtig sind.  38) Erfolgreich war die Unternehmerlobby im Hin-
       blick auf  den Abbau der Lohnsummensteuer zum 1.1.1981. Die Summe
       der aufgezählten  Entlastungen für  die Unternehmen betrugen nach
       Schätzungen des  Städtetages per Saldo rund 3,9 Miliarden DM. 39)
       Der den  Kommunen zugestandene  höhere Anteil  an der  Einkommen-
       steuer, der  von 14 auf 15 Prozent erhöht wurde und die Verringe-
       rungen des  Anteils der  Gewerbesteuer, die an den Bund abgeführt
       wird, konnte  diesen Verlust nur zum Teil ausgleichen. Dem weite-
       ren Abbau  der Gewerbesteuer konnte nur mit dem Argument begegnet
       werden, daß  bei ihrem  völligen Abbau die Kommunen ihr Interesse
       an Gewerbebetrieben auf dem Gemeindegebiet verlieren könnten.
       Durch das  Bewertungsgesetz von 1971 wurden die Einheitswerte des
       Grundbesitzes von  1935 durch  die Einheitswerte 1964 mit Wirkung
       vom 1.  Januar 1974 ersetzt. Dadurch und durch die vielerorts er-
       folgte Erhöhung  der Hebesätze  ergaben sich  in den  70er Jahren
       deutliche Steigerungen  des    G r u n d s t e u e r a u f k o m-
       m e n s.   Die Dynamik  dieser Entwicklung  ist  aber  weitgehend
       erschöpft oder  beruht nur noch auf einer Erhöhung der Hebesätze,
       was problematisch  ist, weil Grundsteuererhöhungen auf die Mieten
       durchschlagen.
       Insgesamt ergeben  sich für  die Entwicklung des Steueraufkommens
       der Gemeinden folgende Gesichtspunkte:
       - Der kommunale Anteil am Steueraufkommen insgesamt hat sich auch
       nach der  Gemeindefinanzreform von  1969 nicht nachhaltig erhöht.
       Er betrug  1956 rund  16 Prozent,  sank 1970 unter 12 Prozent und
       wird 1981 voraussichtlich 13,6 Prozent betragen. 40)
       - Die Politik  der "Steuerpakete", die in erster Linie den Unter-
       nehmen Steuerentlastung  brachte, hat zu einem "Mangel an Stetig-
       keit, vor  allem aber an Kalkulierbarkeit der Einnahmeentwicklung
       (geführt). Was die Kommunen aber im Interesse einer kontinuierli-
       chen und planvollen Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen, sind Ein-
       nahmen, die  möglichst gleichmäßig,  ohne große Schwankungen nach
       unten und  oben zunehmen und deren Entwicklung zumindest einiger-
       maßen zuverlässig vorausgeschätzt werden kann". 41)
       - Für die  zukünftige Entwicklung  gilt, daß  das Steueraufkommen
       sich parallel  zum (im  mittelfristigen Durchschnitt)  geringeren
       wirtschaftlichen Wachstum  und den wenig steigenden Nominallöhnen
       entwickelt. Der  Steuerzuwachs wird also noch geringer als in den
       70er Jahren  sein, Rückgänge  sind möglich.  Sie gelten heute be-
       reits für  Städte, die  stark von den Gewerbesteuerzahlungen sta-
       gnierender oder rückläufiger Branchen abhängen.
       Der zweitwichtigste  Einnahmeposten der  Gemeinden sind die  F i-
       n a n z z u w e i s u n g e n   von Bund  und Ländern.  Zu unter-
       scheiden ist hier zwischen allgemeinen Zuweisungen - etwa Schlüs-
       selzuweisungen -, die ohne detaillierte Auflagen vergeben werden,
       und den  Zweckzuweisungen für  bestimmte Projekte, Programme oder
       Investitionen.  Das  Problem  der  Zuweisungen  besteht  generell
       darin, daß  ihre  Masse  von  den  Entscheidungen  der  zentralen
       politischen  Ebenen   abhängig  ist.  Daher  schwanken  auch  die
       allgemeinen Finanzzuweisungen  in ihrer Höhe, weil Teile der Ver-
       bundmasse in  wechselndem Umfang  für die Sanierung der Haushalte
       der Länder verwandt werden. Das größte Ärgernis sind die zweckge-
       bundenen Zuweisungen,  mit denen  die kommunale Demokratie ausge-
       höhlt wird.  Die Forderung  nach einem "Abbau des staatlichen Zu-
       weisungsdirigismus" ist allgemein, zumal diese Art der Mittelver-
       gabe sehr unübersichtlich und verwaltungsaufwendig ist 42).
       Immer größere  Bedeutung erlangen  die   G e b ü h r e n    u n d
       B e i t r ä g e.  Der Anteil letzterer (etwa Beiträge für die Er-
       schließungskosten von  Grundstücken) ist  über die  Jahre  hinweg
       konstant geblieben.  Das gilt  auch für  die Benutzerzahl städti-
       scher Einrichtungen.  Der deutliche  anteilige Anstieg dieses Po-
       stens an  den Gesamteinnahmen  der  Gemeinden  von  17,4  Prozent
       (1961) auf  21,5 Prozent  (1981) ist also vor allem auf den über-
       proportionalen Anstieg der Gebühren für die Benutzung dieser Ein-
       richtungen zurückzuführen. "Diese Politik ist nicht nur unsozial,
       sondern auch  unwirtschaftlich. Die kommunalen Gebührenerhöhungen
       heizen die Inflation an. Tatsache ist, daß es kaum eine kommunale
       Dienstleistung  gibt,   deren  Preis   nicht  schneller  als  die
       'amtlich' ermittelten  Preise für die Lebenshaltung insgesamt ge-
       stiegen wäre.  Außerdem tragen  die ständigen  Gebührenerhöhungen
       häufig zur  ungenügenden Auslastung  kommunaler Einrichtungen und
       damit zur Verteuerung ihres Betriebes bei." 43)
       Daß die Spielräume für Gebührenerhöhungen - selbst in den klassi-
       schen Gebührenhaushalten  - noch  nicht ausgeschöpft  sind, zeigt
       eine Aufstellung  des Deutschen Städtetages, die zugleich die ge-
       radezu prohibitiven  Steigerungsraten der  Einnahmen für 1980 und
       1981 deutlich macht.
       
       Tabelle 1:
       Kostendeckungsgrade und  Entwicklung in  ausgewählten  kommunalen
       Gebührenhaushalten 1)
       
       Gebührenhaushalte   Kosten-     Veränderung     Gewicht 3)
                           deckungs-   der Gebühren-
                           grad 2)     einnahmen
                                       1980      1981
                             v.H.           +/-%          v.H.
       
       Abwasserbeseitigung    83,9     +7,6     +12,8     46,6
       Abfallbeseitigung      95,5     +3,1      +7,2     29,9
       Straßenreinigung       54,5     +8,4      +5,9      4,8
       Schlacht- und Viehhöfe 75,2     -3,5      +1,6      3,3
       Bestattungswesen       59,4     +5,0     +11,0      6,8
       Bäder                  18,2    +14,7      +5,7      4,1
       Volkshochschulen       17,6     -2,0     +12,5      1,1
       Musikschulen           24,6    +21,9     +14,2      0,7
       Theater und Konzerte   11,4     +8,3      +0,7      2,4
       Museen                  6,5     +3,3      12,9      0,4
       _____
       1) Ergebnis einer  Umfrage vom  Dezember 1980 bei Mitgliedstädten
       des Deutschen  Städtetages. -  2) Anteil der Gebühreneinnahmen an
       den Ausgaben  dieser Einrichtungen  im Verwaltungshaushalt.  - 3)
       Anteil der  einzelnen Gebührenhaushalte  am gesamten Gebührenauf-
       kommen der  zehn untersuchten  Bereiche gemäß  Rechnungsstatistik
       1978. Diese  Gebührenhaushalte erwirtschafteten  in 1978  62 v.H.
       des gesamten kommunalen Gebührenaufkommens (ohne Krankenhäuser).
       Quelle: Deutscher Städtetag;  zitiert nach:  Karrenberg, Münster-
       mann, Gemeindefinanzbericht 1981, S. 71
       
       Dabei muß  darauf verwiesen  werden, daß  die Kostendeckungsgrade
       infolge der Vorschriften der Gemeindehaushaltsverordnung von 1973
       überhöht sind.  Im §  12 wird vorgeschrieben, daß bei den kosten-
       rechnenden   Einrichtungen    auch   Abschreibungen    und   eine
       "angemessene Verzinsung  des Eigenkapitals" als Kosten zu berück-
       sichtigen sind.  Die Abschreibungen  werden berechnet, obwohl die
       laufenden Instandhaltungskosten  der Anlagen  ebenfalls in Ansatz
       gebracht werden,  und die Verzinsung des Eigenkapitals hat in der
       öffentlichen Haushaltswirtschaft  im Grunde  nichts zu suchen, da
       es sich  um Mittel  handelt, die Bürger durch ihre Steuern selbst
       aufgebracht haben.  Ziel dieser  Bestimmung war es zum einen, die
       Möglichkeiten zur  Abpressung höherer  Gebühren zu erweitern, zum
       anderen die  Kostenrechnung derartiger  Einrichtungen an  die von
       kapitalistischen Unternehmen anzugleichen, nicht zuletzt, um ihre
       Privatisierungsmöglichkeiten zu  verbessern. Selbst der Städtetag
       muß freilich  zugeben, daß solche Einrichtungen wie Bäder, Volks-
       hochschulen, Theater  usw. nicht  kostendeckend betrieben  werden
       können. 44)
       
       3.2 Zur Entwicklung der Ausgaben
       --------------------------------
       
       Die kurze  Skizze wichtiger  Einnahmeblöcke der  Kommunen hat ge-
       zeigt, daß  ihre zukünftige  Entwicklung nicht optimistisch beur-
       teilt werden  kann. Das wäre dann unbedenklich, wenn sich der An-
       stieg der Ausgaben zukünftig verlangsamen würde. Gegenwärtig gibt
       es aber  keine Anzeichen  für eine  solche Entwicklung.  Tatsache
       ist, daß die großen Blöcke kommunaler Ausgaben durch die von Bund
       und  Ländern   auferlegten  "Weisungsgebundenen  Pflichtaufgaben"
       (etwa: Personenstandswesen, Meldewesen, Wehrerfassung, Auszahlung
       von Unterhaltszuschüssen  an die  Verwandten von  Wehrpflichtigen
       usw.) und  die "Weisungsfreien Pflichtaufgaben" (Gemeindestraßen,
       Abwasserbeseitigung, Feuerwehr usw.) nahezu unverrückbar festlie-
       gen.  Der   Spielraum,  der   für  die   "freiwilligen  Aufgaben"
       (Sportstätten, Einrichtungen  der Jugend- und Altenhilfe, Kinder-
       gärten usw.)  verbleibt, wird  immer geringer,  zumal  auch  hier
       gilt, daß  die Investitionen der Vergangenheit mit ihren Folgeko-
       sten kommunales Handeln in der Gegenwart weitgehend festlegen.
       Insofern sind  Appelle an  kommunale Sparmaßnahmen in aller Regel
       nichts anderes  als Demagogie,  die auf die Einfalt der Gemeinde-
       bürger baut. Dieser Grundtatbestand kommunaler Ausgabenwirtschaft
       wird durch  die Folgen der kapitalistischen Krise verfestigt. Die
       Schließung von  Betrieben führt  nicht nur  zum Verlust  von  Ar-
       beitsplätzen und  Steuereinnahmen. Sie verteuert in der Regel we-
       gen Unterauslastung  auch Einrichtungen  der  städtischen  Infra-
       struktur, was im Extremfall - wie die zitierten Beispiele aus den
       USA zeigen  - zu ihrem teilweisen Verfall führt. Eine wesentliche
       Krisenfolge ist der Anstieg der Soziallasten - hier vor allem der
       "Laufenden Hilfe  zum Lebensunterhalt  (HLU)", die allein von den
       Kommunen getragen  werden muß. So erhöhten sich die sozialen Lei-
       stungen der Gemeinden und Gemeindeverbände von 1970 4,43 Milliar-
       den DM auf 16,90 Milliarden DM im Jahre 1981 um rund 281 Prozent,
       während die Summe aller übrigen Ausgaben des Verwaltungshaushalts
       lediglich um 174 Prozent zunahm 45).
       Vor allem  die HLU,  die nach einem Warenkorb des "Deutschen Ver-
       eins für  öffentliche und  private Fürsorge"  bemessen wird,  ist
       dringend reformbedürftig, weil sie dem Anspruch des Bundessozial-
       hilfegesetzes, "dem  Empfänger der Hilfe die Führung eines Lebens
       zu ermöglichen,  das der  Würde des Menschen entspricht" (BSHG, §
       1, Absatz  2), zuwiderläuft. 46) Das wird vom Deutschen Städtetag
       mit der merkwürdigen Begründung abgelehnt, daß das 1 Milliarde DM
       zusätzlich kosten würde, was unvertretbar sei 47). Aber auch ohne
       eine Veränderung des gültigen Warenkorbes werden die Zahl der An-
       spruchsberechtigten und  damit die notwendigen Ausgaben zunehmen,
       weil Dauerarbeitslosigkeit  die unteren Randgruppen der Arbeiter-
       klasse ins  Elend treibt  und die  Zahl der  Paupers  ebenso  an-
       schwillt, wie der zahlenmäßige Umfang des Lumpenproletariats, das
       den Städten eine Vielzahl von Zusatzkosten aufbürdet. 48)
       Ein Problem  stellen auch  die Zinslasten  dar, die zwischen 1970
       und 1981  von 2,40  Milliarden auf  6,45 Milliarden DM anwuchsen.
       Sie werden  1981 voraussichtlich  6,2 Prozent  der Gesamtausgaben
       des Verwaltungshaushalts umfassen. Diese Durchschnittsangabe wird
       aber von  vielen Städten  in der  Bundesrepublik übertroffen. Das
       gegenwärtig hohe  Zinsniveau für  neue Kredite  und die notwendig
       gewordene Umschuldung  früher aufgenommener  Niedrigzins-Kredite,
       die mit  einer Gleitklausel  versehen waren, tragen dazu bei, daß
       dieser  Ausgabenposten   weiterhin  überdurchschnittlich  steigen
       wird.
       Der Bevölkerungsrückgang  vieler Großstädte bringt kaum Ausgaben-
       entlastung, weil die Kosten der bestehenden Infrastruktur bei ge-
       ringerer Inanspruchnahme entweder überhaupt nicht oder nur unter-
       proportional zurückgehen  und ihre  Lasten sich auf immer weniger
       Gemeindebürger verteilen.
       Die Schlußfolgerung,  daß der kommunale Investitionsbedarf in den
       80er Jahren  sinkt, weil die Einwohnerzahl der Städte zurückgeht,
       läßt sich  angesichts der realen Investitionsbedürfnisse als vor-
       eilig charakterisieren.  "Den Auguren von allgemeinen Sättigungs-
       tendenzen und  sinkenden kommunalen Investitionsbedarfen muß vor-
       gehalten werden,  daß sie  mit der  negativen demografischen Ent-
       wicklung nur   e i n e n   Bestimmungsfaktor für zukünftige Inve-
       stitionsbedarfe  isoliert   betrachtet,  den   Ersatzbedarf   für
       'klassische' Investitionbereiche und besonders dringende Nachhol-
       und Neubedarfe  zur Bewältigung aktueller städtischer Probleme im
       Bereich des Umweltschutzes und allgemein der Verbesserung städti-
       scher Lebensqualität übersehen haben." 49)
       Wie aus  einer Untersuchung  des "Deutschen Instituts für Urbani-
       stik" hervorgeht,  beträgt der  dringende Investitionsbedarf  bis
       zum Jahr  1990 in laufenden Preisen 1,1 Billionen DM. Dabei wurde
       lediglich eine  Preissteigerungsrate von  4 Prozent  unterstellt,
       was ohne Zweifel zu niedrig ist. Zudem sind zentrale Bereiche der
       Investitonspolitik wie  zum Beispiel  der soziale Wohnungsbau, zu
       dessen Lasten auch die Kommunen beitragen müßten, noch nicht ein-
       mal berücksichtigt.  Die entsprechenden  Berechnungen sind in der
       folgenden Aufstellung zusammengefaßt, die zugleich den Rahmen an-
       deutet, den eine alternative Wirtschaftpolitik, die auf Abbau der
       Arbeitslosigkeit gerichtet ist, ausfüllen müßte.
       
       Tabelle 2:
       Kommunale Ausgaben  für Sach-  und Finanzinvestitionen  1975  und
       1976 nach Aufgabenbereichen und kommunaler Investitionsbedarf bis
       1990
       
                            Investitionsausgaben Investitionsbedarf 1990
                            in Mrd. DM           in Mrd. DM
       Aufgabenbereich                           in Preisen von 1976
                                1975    1976     jahres-     insgesamt
                                                 durch-
                                                 schnittlich
       Versorgung (Strom, Gas,
       Fernwärme, Wasser)        6,8     6,4         7,4        110,7
       Entsorgung (Abwasser,
       Abfall)                   5,4     6,1         5,4         80,5
       Straßen/Verkehr/
       Lärmschutz                9,5     9,3        13,1        196,2
       Stadterneuerung/Wohnungs-
       modernisierung            3,2     3,3        12,8        192,4
       Schulen (mit Sporthallen) 7,6     6,8         4,5         67,4
       Sportstätten/Badeanstalten
       (ohne Sporthallen)        1,9     1,7         0,8         12,5
       Alteneinrichtungen        0,3     0,3         0,4          5,7
       Jugendhilfeeinrichtungen  0,7     0,5         0,3          4,8
       Krankenhäuser             2,5     2,5         2,6         39,5
       Sonstige Einrichtungen 1) 6,3     6,7         7,4        110,4
       Insgesamt in Preisen
       von 1976  2)             44,4    43,6        54,7        820,1
                                                in laufenden  Preisen
       nachrichtlich:
       insgesamt in laufenden Preisen 3)            72,9       1094,0
       _____
       1) Ohne allgemeines Grundvermögen. - 2) Differenzen durch Runden.
       - 3) Bei einem Preisanstieg von 4 v.H. jährlich.
       Quelle: Deutscher Städtetag.  Deutsches Institut  für Urbanistik.
       Kommunaler Investitionsbedarf  bis 1990.  Grundlagen - Probleme -
       Perspektiven, Berlin  1980; zitiert nach Karrenberg, Münster, Ge-
       meindefinanzbericht 1980, S. 86
       
       3.3 Zum Stand der kommunalen Verschuldung
       -----------------------------------------
       
       "Durch die  erfolgreiche Konsolidierung  ihrer Haushalte hat sich
       auch die Bedeutung der Gemeinden innerhalb der gesamten öffentli-
       chen Schuldenaufnahme  grundlegend gewandelt." 50) In dieser Pau-
       schalität ist  die Aussage  der Bundesbank - die sich auf die Si-
       tuation des  Jahres 1978 bezieht - unhaltbar. Gerade beim Problem
       der Gemeindeverschuldung  verschleiern Durchschnittsangaben,  daß
       die finanzielle  Gesamtsituation vieler Städte und der Grad ihrer
       Verschuldung problematisch sind. Schon unter den Städten mit mehr
       als 500  000 Einwohnern  betrug 1979 die Spannweite zwischen Mün-
       chen mit der geringsten Verschuldung von 853 DM pro Einwohner und
       Hannover mit  der höchsten  Verschuldung (3472  DM pro Einwohner)
       2619 DM. Diese Spannweite liegt noch weit über dem Verschuldungs-
       durchschnitt der gesamten Städtegruppe, die 2020 DM pro Einwohner
       betrug 51).
       Neben der  Tatsache, daß die durchschnittliche Verschuldung wegen
       der großen  Streuung dieses Merkmals wenig aussagt, gilt, daß die
       Verschuldungshöhe überhaupt nur geringe Aussagekraft hat. Am Bei-
       spiel Frankfurt: Mit 2691 DM pro Einwohner liegt die Stadt um 671
       DM über  dem Verschuldungsdurchschnitt der gesamten Städtegruppe.
       Gleichwohl ist  der Anteil der Zinsen an den Ausgaben des Verwal-
       tungshaushaltes mit  4,9 Prozent  niedriger als  im  Durchschnitt
       (5,4 Prozent),  und die  "freie Spitze"  52) beträgt in Frankfurt
       326 DM  pro Einwohner,  während sie  bei den Städten mit über 500
       000 Einwohnern  insgesamt nur  149 DM  pro Einwohner beträgt. Die
       Argumentation ließe  sich mit  vielen Beispielen  fortsetzen, die
       alle zeigen  würden, daß die Verschuldung nur im Zusammenhang mit
       der finanziellen  Gesamtsituation und vor allem den Steuereinnah-
       men beurteilt werden kann.
       Insgesamt würden  wir die vorläufige These formulieren - das Pro-
       blem muß weiter untersucht werden 53) -, daß die Städte, nach ih-
       rer finanziellen  Situation geordnet, Ansätze zu einer Polarisie-
       rung erkennen lassen:
       - Eine Anzahl  von ihnen (zum Teil durchaus mit überdurchschnitt-
       licher Verschuldung)  befindet sich  in vergleichsweise günstigen
       finanziellen Verhältnissen  mit einem relativ großen finanziellen
       Spielraum. Vor  allem diese  Städte drücken den Durchschnitt nach
       oben.
       - Die Situation der großen Masse der Städte ist labil; ihr Spiel-
       raum gering.
       - Ein Fünftel  bis ein  Drittel aller  Städte mit mehr als 20 000
       Einwohnern befindet sich in problematischer bis verzweifelter fi-
       nanzieller Situation.
       Daß das für die letzte Gruppe zutrifft, läßt sich anhand der ver-
       öffentlichten Daten  der Gemeindestatistik illustrieren. 1978 war
       bei 167 von 489 Städten mit mehr als 20 000 Einwohnern die Zufüh-
       rung zum Vermögenshaushalt und die Entnahme aus den Rücklagen ge-
       ringer als  der Betrag, der für die Tilgung früherer Kredite auf-
       gewandt werden  mußte 54).  Die "freie  Spitze" war also negativ.
       Das bedeutet  in aller  Regel, daß  entweder aus der Substanz ge-
       zehrt wurde  (d.h. es  wird städtisches  Eigentum privatisiert) -
       oder daß alte Kredite mit neuen abgelöst wurden. Das ist 1978 bei
       vergleichsweise niedrigen  Sollzinsen (6,06  - 6,32  Prozent)  in
       großem Umfang  geschehen. Der  "Pferdefuß": Diese  Kredite  waren
       fast durchweg mit einer Gleitklausel versehen. 1982/83 müssen sie
       auf die  aktuellen Zinssätze  angehoben werden. Auch 1979 war bei
       117 von 491 Städten die "freie Spitze" negativ 55).
       Wir behaupten,  daß die  Zahl der Städte zunimmt, deren Verschul-
       dungssituation unter  Berücksichtigung aller  Umstände  problema-
       tisch ist.  Das wird  freilich erst  in den  80er Jahren vollends
       deutlich werden.
       
       4. Alternativen zur herrschenden Politik
       ----------------------------------------
       
       Die aktuelle  Situation stellt  sich also  so dar,  daß zu  einem
       Zeitpunkt, zu  dem die Kommunen besonders finanzkräftig sein müß-
       ten, um  die städtischen  Produktivkräfte den  neuen  Bedingungen
       entsprechend zu erhalten und zu entwickeln, die Zuwachsrate ihrer
       Einnahmen zurückgeht,  während die krisenbedingten Ausgaben über-
       proportional, der Großteil der "normalen" Ausgaben mit einer über
       dem Einnahmewachstum  liegenden Rate steigen. Gleichzeitig wächst
       tendenziell die  Zahl der Städte, deren Verschuldung und die dar-
       aus resultierenden Lasten ihren kommunalen Entscheidungsspielraum
       immer mehr einengen.
       Die Städte versuchen sich diesem Druck durch ständige Gebührener-
       höhungen und  eine restriktive  Sozial- und Personalpolitik - die
       vor allem  solche Bereiche betrifft, die die Reproduktion der Ar-
       beitskraft gewährleisten  - zu  entziehen. Sie  werden  in  immer
       stärkerem Maße  erpressbar: Umweltschutzauflagen  werden  "lasch"
       gehandhabt, die  Vorgaben und  Beihilfen für  Industrieansiedlung
       bzw. zur  Verhinderung der Abwanderung von Industrien und zentra-
       len Verwaltungen werden immer teurer.
       Angesichts dieser Situation kommt es vor allem darauf an, die Fi-
       nanzkraft der  Städte und  Gemeinden mit rechtlich abgesicherten,
       stetig fließenden  Einnahmen zu  stärken. Die DKP fordert deshalb
       in ihren  Vorschlägen "Für  eine demokratische  Kommunalpolitik -
       Die Finanznot  der Städte, Kreise und Gemeinden beheben", daß der
       Anteil der  Gemeinden am  Steueraufkommen von gegenwärtig über 13
       Prozent auf  "zunächst 20  Prozent" angehoben wird. Außerdem wird
       gefordert, daß  Bund und  Länder die  vollen Kosten der von ihnen
       veranlaßten Auftragsangelegenheiten  übernehmen, daß  die  großen
       Unternehmen zu  den laufenden Kosten der kommunalen Infrastruktur
       herangezogen werden können und daß kommunale Subventionen an pri-
       vate Unternehmen nur mit Arbeitsplatzauflagen vergeben werden.
       Die Finanzierung dieses Programms kann nach Meinung der DKP durch
       spürbare Reduzierung  der Rüstungsausgaben, eine Umgestaltung des
       Steuersystems, den  Abbau von Subventionen und Steuerprivilegien,
       die Bekämpfung  von Steuerflucht und -hinterziehung gewährleistet
       werden. 56)
       Angesichts des  aktuellen Kräfteverhältnisses  in der Bundesrepu-
       blik ist dieses Programm ohne Zweifel aktuell nicht einlösbar. Es
       stellt sich  aber die  Frage, wie  anders verhindert werden soll,
       daß die  Situation der  Städte in der Bundesrepublik sich ähnlich
       entwickelt wie in den USA.
       
       _____
       1) Vgl. E. Prèteceille, Städteplanung. Widersprüche der Stadtent-
       wicklung im Kapitalismus, in: IMSF, Hg., Städtebau und Städtepla-
       nung im Kapitalismus, Marxismus Digest, H. 26, Frankfurt 1976, S.
       31-49.
       2) Zur historischen Entwicklung vgl. K. Brake, Zum Verhältnis von
       Stadt und  Land, Historie, Ursachen und Veränderungsmöglichkeiten
       der Siedlungsstruktur  der BRD,  Stadtplan, Schriften für Planen,
       Bauen und  kommunale Politik,  Bd. l,  Köln 1980, besonders S. 83
       ff.
       3) Zu diesem  Aspekt der  Qualifikationsproblematik B. Lutz u.a.,
       Arbeitswirtschaftliche Modelluntersuchung  eines  Arbeitsmarktes,
       Zusammenfassung, Rationalisierungs-Kuratorium der Deutschen Wirt-
       schaft (RKW), Hg., Frankfurt 1973; N. Altmann, E. Böhle, Qualifi-
       kation als Ziel - Qualifizierung als Problem, in: Gewerkschaftli-
       che Monatshefte, H. 5/1977.
       4) E. Prèteceille, Städteplanung, a.a.O., S. 34.
       5) Vgl. H.  Beringmeier, E. Dähne, Salzgitter 1980/85. Sozialöko-
       nomische Strukturmerkmale  und  Entwicklungsprobleme  Salzgitters
       unter besonderer Berücksichtigung des Arbeitsmarktes, Bd. II: Be-
       schreibung, Analyse,  Prognose, Marburg  1971; H.P.  Junius,  Zur
       Frage des Standorts neuzeitlicher Eisenhüttenwerke in der BRD un-
       ter besonderer  Berücksichtigung der  Absatzorientierung,  Diss.,
       TH-Aachen 1962.
       6) G. Schmidt-Renner, Elementare Theorie der ökonomischen Geogra-
       phie, Gotha-Leipzig 1966, S. 108.
       7) Diesen  anschaulichen  Begriff  benutzt  H.  Bömer,  Regionale
       Strukturkrisen im  staatsmonopolistischen Kapitalismus und marxi-
       stische Raumökonomie.  Am Beispiel der Ruhrgebietskrise, in: Mar-
       xistische Studien, Jahrbuch des IMSF 2/1979, S. 155, Anm. 52.
       8) P. Schütt,  Die Muttermilchpumpe,  Dortmund 1980,  S. 89; vgl.
       auch: R.  Billerbeck, New  Yorks Finanzkrise - Ein Lehrstück, in:
       Leviathan, Sonderheft  1/1978, "Krise des Steuerstaates", Opladen
       1978. K.P.  Fiedler, Kommunale  Strukturen in  den USA, Schlußbe-
       richt zum  Amerikanischen Städtereport  I-VII, in: Der Städtetag,
       Nr. 5/1981; dort auch die Quellenangaben zur Untersuchung folgen-
       der Städte:  New York City, Washington, Baltimore, Columbus, Day-
       ton, Pittsburgh, Newark.
       9) Handelsblatt vom 31.12.1981.
       10) Vgl. D.  Läpple, Gesellschaftlicher  Reproduktionsprozess und
       Stadtstrukturen, in:  M. Mayer  u.a., Hg., Stadtkrise und Soziale
       Bewegungen, Köln-Frankfurt 1978, S. 35 f.
       11) Überlegungen dazu  und eine Modellrechnung bei: H. Bömer, Re-
       gionale Strukturkrisen, a.a.O., S. 154 f.
       12) E. Prèteceille, Städteplanung, a.a.O., S. 42.
       13) Ebenda.
       14) Ausführlich und  an vielen Einzelbeispielen vorgeführt in: H.
       Bömer u.a., Hg., Regionale Krisen und Arbeitnehmerinteressen, Ma-
       terialien zur  arbeitnehmerorientierten Raumordnungs-  und Regio-
       nalpolitik, Stadtplan 6, Köln, Herbst 1981.
       15) Vgl. J.  Angenfort, Umweltschutz  und Kommunalpolitik, in: G.
       Thiele, Hg.,  Kommunalpolitik, Gegenwart  und Perspektive, Frank-
       furt 1980, S. 85 ff.;
       E. Gärtner,  Ökologie und  Umweltkrise in der Bundesrepublik, in:
       IMSF,  Hg.,   Technik-Umwelt-Zukunft,  Materialien   der   Tagung
       "Wissenschaftlich-Technischer Fortschritt  und  gesellschaftliche
       Alternativen", Frankfurt  1980, S. 168 ff. Abgesehen von direkten
       Zuschüssen handelt es sich bei den Subventionen
       vor allem um Abschreibungserleichterungen nach dem § 7 d des Ein-
       kommensteuergesetzes,  das  über  den  ursprünglich  festgelegten
       Termin vom  1.1.1980 weitergilt. Danach können "für Wirschaftsgü-
       ter, die  dem "· Umweltschutz dienen", bereits im 1. Jahr 60%, in
       den folgenden  Jahren je 10% der Anschaffungs- oder Herstellungs-
       kosten abgeschrieben werden.
       16) B. Güther,  Infrastruktur und Staat, Zur Entwicklung der all-
       gemeinen Produktionsbedingungen  in der  BRD  1950-1975,  Marburg
       1977, S. 70.
       17) Berechnet nach:  Der Bundesminister für Arbeit und Sozialord-
       nung, Hg.,  Die Standortwahl der Industriebetriebe in der Bundes-
       republik Deutschland und Berlin (West), Neuerrichtete, verlagerte
       und stillgelegte  Industriebetriebe in  den Jahren 1976 und 1977,
       Bonn 1979, S. 11 f.
       18) Der Bundesminister  für Raumordnung,  Bauwesen und Städtebau,
       Hg., Raumordnungsprognose 1990, Aktualisierte Prognose der Bevöl-
       kerung und  der Arbeitsplatzzahl  in den  38 Gebietseinheiten der
       Raumordnung für die Jahre 1980, 1985, und 1990, Bonn 1977, S. 89.
       19) Abgesehen von  den Projektionen  des Instituts  für  Arbeits-
       markt- und Berufsforschung (IAB) liegen an neueren Untersuchungen
       zur  Entwicklung   der  Zahl  der  Erwerbspersonen  und  der  Ar-
       beitsplätze u.a.  vor: G.  Buttler, B.  Hof, Bevölkerung  und Ar-
       beitsmarkt bis  zum Jahr  2000, Köln 1977; Deutsches Institut für
       Wirtschaftsforschung  (DIW),  Finanzierungsstruktur  und  Vertei-
       lungswirkungen einer  nachfrageorientierten Strategie zur Wieder-
       gewinnung der  Vollbeschäftigung, in:  DIW-Wochenbericht,  13/79;
       Bundesministerium für  Forschung und  Technologie unter Mitarbeit
       der Prognos  AG, Szenarien  zur wirtschaftlichen  und technologi-
       schen Entwicklung  in der  Bundesrepublik Deutschland  bis  1995,
       Diskussionspapier, Bonn  1980; IFO-Institut  für  Wirtschaftsfor-
       schung, Frauenhofer-Institut  für Systemtechnik  und Innovations-
       forschung,  Infratest-Wirtschaftsforschung,   Technischer   Fort-
       schritt - Auswirkungen auf Wirtschaft und Arbeitsmarkt, Ergebnis-
       band in: Anlagen der Pressemitteilung Nr. 149/80 vom 9. Juni 1980
       des Presse- und Informationsamts der Bundesregierung.
       20) Zur Begründung dieser These siehe: H. Bömer, Regionale Struk-
       turkrisen, a.a.O., S. 144 ff.
       21) Zur politischen Programmatik und den Forderungen einer alter-
       nativen Politik:  M. Schneidereit,  H. Bömer,  Arbeitnehmerorien-
       tierte Alternative  für das  Ruhrgebiet: Einzige Chance für diese
       Krisenregion, in: H. Bömer u.a., Regionale Krisen, a.a.O.
       22) Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, Raum-
       ordnungsprognose 1990, S. 89.
       23) Zu diesem  Zusammenhang siehe  schon M.  Jahoda, F.F. Lazars-
       feld, H.  Zeisel, Die Arbeitslosen von Marienthal, 1. Aufl. Leip-
       zig 1933; Neuauflage, Allensbach-Bonn 1960.
       24) Als Hinweis  zu dieser  These: Zwischen 1967 und 1978 vermin-
       derte sich  die Zahl der bei den Industrie-und Handelskammern an-
       gemeldeten Ausbildungsverhältnisse  - mit  Schwerpunkt des  Rück-
       gangs bei den industriellen Facharbeiterberufen - von 781 000 auf
       692 000 (-14%).  Sie stieg  dagegen bei  den Handwerkskammern von
       481 000 auf  615 000 (+28%),  im Öffentlichen  Dienst und bei den
       Kammern der Freien Berufe. Berechnet nach: Der Bundesminister für
       Arbeit und  Sozialordnung, Arbeits- und Sozialstatistik, Haupter-
       gebnisse 1979, S. 32.
       25) Vgl. E.  Dähne, K.  Priester, Arbeitsbedingungen  und gewerk-
       schaftlicher Kampf,  IMSF-Informationsbericht Nr.  20,  Frankfurt
       1978, vor allem S. 68 ff., S. 106 ff.
       26) Zu den  Dimensionen des hier gemeinten Qualifikationsbegriffs
       vgl. F. Wiethold, Hypothesen zum Zusammenhang von technisch-orga-
       nisatorischer Entwicklung  des Arbeitsprozesses  und  Entwicklung
       der  Qualifikationsanforderungen,   in:   WSI-Mitteilungen,   Nr.
       6/1978.
       27) Statistisches Amt  und Wahlamt  Frankfurt  a.M.,  frankfurter
       statistische berichte, H. 1/1980, S. 13.
       28) E. Prèteceille, Städteplanung, a.a.O., S. 42.
       29) Ähnliche, meistens  weitergehende Bestimmungen, befinden sich
       in den  aus den Landesverfassungen abgeleiteten Gemeindeordnungen
       der meisten  Bundesländer. So heißt es im § 2 der Gemeindeordnung
       des Landes  Nordrhein-Westfalen: "Die Gemeinden sind in ihrem Ge-
       biet ausschließliche  und eigenverantwortliche Träger der öffent-
       lichen Verwaltung.  Die Verwaltung  der Gemeinde wird ausschließ-
       lich durch den Willen der Bürgerschaft bestimmt."
       30) DKP-Parteivorstand, Hg.,  "Für eine demokratische Kommunalpo-
       litik. Die  Finanznot der  Städte und  Gemeinden beheben  -  Vor-
       schläge der DKP-Entwurf", Düsseldorf, 19.2.1981, S. 11.
       31) Ebenda, S. 12.
       32) Eine gute Zusammenfassung über die rechtlichen Grundlagen der
       kommunalen Finanzwirtschaft  und ihre  Handhabung in  der  Praxis
       bietet: V. Klenk, Das kommunale Finanzsystem, Rechtliche Grundla-
       gen, Haushaltsplan, Finanzplanung, kommunale Einnahmen und Ausga-
       ben, Bauök-Papiere  Nr. 28,  hrsg. durch das Inst. f. Bauökonomie
       der Universität Stuttgart, Stuttgart 1976.
       33) Alle Zahlen  nach H.  Karrenberg, E. Münstermann, Gemeindefi-
       nanzbericht 1981, in: Der Städtetag, Nr. 2/1981, S. 78.
       34) Dieselben, Gemeindefinanzbericht 1980, in: Der Städtetag, Nr.
       2/1980, S. 82.
       35) Vgl. Ebenda,  S. 90;  sehr detailliert am Beispiel Stuttgarts
       und seines  Umlandes R.J.  Fischer u.a., Finanzielle Auswirkungen
       der Stadt-Umland-Wanderungen,  Auswirkungen veränderter Nutzungs-
       verteilungen zwischen  Kern- und Randgemeinden auf die kommunalen
       Einnahmen, Schriftenreihe  "Städtebauliche Forschung" des Bundes-
       ministers  für   Raumordnung,  Bauwesen   und  Städtebau,   Bonn,
       03.073/1979.
       36) Karrenberg, Münstermann, Gemeindefinanzbericht 1980, S. 78.
       37) So war bereits von der Sachverständigenkommission für die Fi-
       nanzreform, der  sog. Troeger-Kommission,  ihr stufenweiser Abbau
       vorgeschlagen worden.
       38) Karrenberg, Münstermann, Gemeindefinanzbericht 1980, S. 77.
       39) Ebenda
       40) Karrenberg, Münstermann, Gemeindefinanzbericht 1981, S. 65.
       41) Karrenberg, Münstermann, Gemeindefinanzbericht 1980, S. 83 f.
       42) In Bayern  existieren z.B.  1979 300 verschiedene "Töpfe" und
       200  Zuwendungsrichtlinien   für   die   zweckgebundenen   Mittel
       (Karrenberg, Münstermann, Gemeindefinanzbericht 1981, S. 78).
       43) DKP-Parteivorstand, Hg.,  "Für eine Demokratische Kommunalpo-
       litik" - Entwurf, S. 17.
       44) Vgl. Karrenberg,  Münstermann, Gemeindefinanzbericht 1981, S.
       71 f.
       45) Ebenda, S. 81.
       46) Vgl. E.  Dähne, J. Dieckhoff, Materialien zur Entwicklung der
       Einkommen und  der individuellen Konsumtion der Lohnabhängigen in
       den siebziger Jahren, in: Marxistische Studien. Jahrbuch des IMSF
       2/1979, S. 220 f.
       47) Vgl. Karrenberg,  Münstermann, Gemeindefinanzbericht 1981, S.
       79. Angemessener  wäre es  wohl den  permanenten Rechtsbruch, den
       Verstoß gegen  den §  l des Bundessozialhilfegesetzes, einzustel-
       len, die  Bemessungsgrundlagen der  Sozialhilfe zu verbessern und
       gleichzeitig eine  Beteiligung von Bund und Ländern an den Ausga-
       ben für  die Sozialhilfe  zu fordern. Es scheint daß die Autoren,
       deren Bericht für 1980 ausgesprochen antimonopolistische Passagen
       enthält, im Bericht 1981 systemkonform argumentieren mußten(?).
       48) Vgl. Dähne, Dieckhoff, Materialien, S. 209 f, 223 ff.
       49) Karrenberg, Münstermann, Gemeindefinanzbericht 1980, S. 85.
       50) Die Entwicklung der Gemeindefinanzen seit Mitte der siebziger
       Jahre, in:  Monatsberichte der  Deutschen Bundesbank, Nr. 1/1980,
       S. 23.
       51) Vgl. Statistisches Jahrbuch Deutscher Gemeinden, 1980
       52) Hier grob  als Differenz zwischen den Zuführungen vom Verwal-
       tungs- in  den Vermögenshaushalt  und Entnahme  aus den Rücklagen
       abzüglich der Tilgung.
       53) Dabei müßte auch untersucht werden, wie die Tatsache zu beur-
       teilen ist,  daß 70%  der kommunalen Schulden gegenüber den Spar-
       kassen bestehen,  deren Gewährsträger  die Gemeinden  und  Kreise
       sind. Inzwischen  nimmt allerdings  die Bedeutung  der privaten -
       überwiegend von  den Großbanken  beherrschten -  Hypothekenbanken
       ebenfalls zu. Sie halten rund 20% der kommunalen Schuldtitel.
       54) Eigene Auszählung  nach: Statistisches Jahrbuch Deutscher Ge-
       meinden, 1979, S. 376 ff.
       55) Auszählung nach:  Statistisches Jahrbuch  Deutscher Gemeinden
       1980, S. 442 ff.
       56) Vgl. DKP-Parteivorstand,  Hg., "Für eine demokratische Kommu-
       nalpolitik" - Entwurf, S. 23.
       

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