Quelle: Jahrbuch des Inst. für Marxist. Studien und Forschungen 06/1983


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       STAAT UND MONOPOLE: DAS BEISPIEL WETTBEWERBSGESETZGEBUNG
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       Michael Ellwardt
       
       I. Historischer Abriß - II. Monopolkonkurrenz und funktionalisti-
       sche Wettbewerbstheorie  - III. Die Fusionskontrolle als exempla-
       risches Beispiel - IV. Verfahrensablauf der GWB-Novelle - V. Ent-
       wicklung von Fusionskontrolle und Zentralisationsbewegung
       
       Der vorliegende  Beitrag stellt sich die Aufgabe, am Beispiel der
       sogenannten Wettbewerbsgesetzgebung,  einem  zentralen  Feld  der
       "Ordnungspolitik" des  bürgerlichen Staates heute, den Interakti-
       onsmechanismus von Staatsapparat und Monopolorganisationen zu be-
       leuchten. Es  wird versucht,  die in der marxistischen Diskussion
       bekannten Verallgemeinerungen auf einer konkreteren Ebene der In-
       teressenformulierung und -durchsetzung zu überprüfen.
       
       I. Historischer Abriß
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       Im Zusammenhang  der staatlichen  Ordnungsbestimmungen  soll  die
       Wettbewerbsgesetzgebung das  innerkapitalistische  Konkurrenzver-
       halten regeln  und wesentliche  Teile  der  nichtmonopolistischen
       Schichten an  das System  binden. Dem Staat kommt die Aufgabe zu,
       Richtlinien zur  Verhaltenskontrolle zu  erarbeiten und ihre Aus-
       führung zu kontrollieren. Mit zunehmender Monopolisierung ist die
       Ordnungsfunktion des  Staates ein  Bestandteil des Konkurrenzver-
       haltens der Kapitale geworden.
       Während des Kaiserreichs waren in Deutschland Kartelle, Syndikate
       und Fusionen grundsätzlich erlaubt. Erst in der Weimarer Republik
       wurden Überlegungen  angestellt, Kartellierungen und Fusionen ei-
       ner staatlichen Aufsicht zu unterstellen. Diese Bestrebungen wur-
       den während der faschistischen Herrschaft aufgegeben. Die faschi-
       stische Wirtschaftspolitik  plante im Gegenteil eine vollständige
       Durchkartellisierung der deutschen Wirtschaft. 1)
       Nach dem Zweiten Weltkrieg versuchten die Westalliierten aus Kon-
       kurrenzgründen durch  Entflechtungsmaßnahmen deutsche Monopole zu
       schwächen. Im  Zuge der roll-back-Politik (Restauration des west-
       deutschen Kapitalismus  als Bollwerk  gegen  die  sozialistischen
       Staaten) wurden die Entflechtungsmaßnahmen weitgehend aufgegeben,
       da die  westdeutsche Monopolbourgeoisie  eine wesentliche  Stütze
       dieser Politik  bildete.  Die  Wirtschaftspolitik  und  besonders
       Wirtschaftslehre war  in der Restaurationsphase durch die Theorie
       des Neoliberalismus  geprägt. Sie  geht von  einem Idealbild  des
       Wettbewerbs aus:  Unter der  Voraussetzung der  Chancengleichheit
       findet Wettbewerb  als Kampf  "Jeder gegen  Jeden" mit  der Folge
       ökonomischer Selektion  dergestalt statt,  daß  die  bestmögliche
       Versorgung der  Bevölkerung mit  sowohl preisgünstigen  als  auch
       technisch entwickelten  Gütern das  Ergebnis ist. Der Unterschied
       des Neoliberalismus  zum  herkömmlichen  Liberalismus  der  Wirt-
       schaftstheorie besteht darin, daß der Staat notfalls herangezogen
       werden kann,  um die  unabkömmlichen Voraussetzungen  des Wettbe-
       werbs herzustellen.  Um den vollkommenen Wettbewerb gleichberech-
       tigter Kapitalisten  vor dem  Zugriff potentieller Marktstörer zu
       sichern, soll der Staat ihnen gegenüber Schutzwälle errichten. So
       sah der  Josten-Entwurf sowohl  Fusionskontrollmaßnahmen als auch
       Kartellverbote vor.  Das Sinnbild  der neoliberalen Theorie - der
       vollkommene Wettbewerb  -, der auch die Bewegungsfreiheit kleine-
       rer Kapitalisten  gegenüber den  Monopolen vorsah,  sollte im Jo-
       sten-Entwurf seinen  Niederschlag finden.  Unter vehementem Druck
       der Monopole wurde eine solche Leitlinie der Ordnungspolitik ver-
       hindert.
       Stattdessen trat  am 27.  Juli 1957  ein monopolfreundliches Kar-
       tellgesetz, das  'Gesetz über Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), in
       Kraft, das  weder Bestimmungen  über Fusionskontrolle  noch  Ent-
       flechtungen vorsah,  so daß  den Monopolen  keine Hindernisse  zu
       verstärkter Konzentration  und Zentralisation  in den  Weg gelegt
       wurden. Damit  war das weitere Auseinanderdriften zwischen neoli-
       beraler Theorie  einerseits und  tatsächlicher Wirtschaftspolitik
       und ihrem  staatlichen Gesetzesrahmen  andererseits programmiert.
       Das Gesetz beschränkte sich auf Verhaltensweisen, während es Ver-
       änderungen der  Eigentumsstruktur unberücksichtigt  ließ. Zur Be-
       stimmungsgrundlage wurde das Marktverhalten der Unternehmen, wenn
       zwei oder  mehrere Unternehmen  auf einem  Markt eine  gemeinsame
       Marktstrategie entfalten  konnten, die geeignet war, andere Wett-
       bewerber von  diesem Markt  zu verdrängen. Obwohl in allen diesen
       Fällen staatliche  Eingriffe durch  eine Veränderung  der  Eigen-
       tumstitel (Übernahme  der Aktienmehrheit)  abgewehrt werden konn-
       ten, schien damit dem Prinzip des vollkommenen Wettbewerbs Genüge
       getan zu  sein. Die  freie Verfügungs- und Veräußerungsmacht über
       das Eigentum  sollte weder durch Fusionskontrollen noch Entflech-
       tungen angetastet  werden. Sie  wurde geradezu  zum Inbegriff der
       Freiheitsrechte des  Unternehmers erhoben. Eigentum und Marktver-
       halten, Ursache und Wirkung wurden voneinander getrennt.
       Durch die  Zergliederung der  beiden Faktoren  sollte die  ökono-
       misch-politische Machtentfaltung  der Monopole  kaschiert werden.
       Gerade aber die zunehmende Umgehung des Kartellverbotes durch die
       nichtverbotene Zentralisation  (Fusion) machte  den  Zusammenhang
       zwischen ökonomischer Struktur und Marktverhalten immer offenkun-
       diger. Sie  verdeutlichte das  Auseinanderfallen der  offiziellen
       Theorie des  Neoliberalismus und ökonomischer Realität drastisch.
       Die Tauglichkeit  des Kartellrechtes,  auch nur  geringen Einfluß
       auf die  Konzentrations- und  Zentralisationsbewegung zu  nehmen,
       mußte fraglich  erscheinen. Um das System vor entscheidenden Ver-
       änderungen zu  schützen, war  eine theoretische und faktische An-
       passung der  Kartellgesetzgebung notwendig: "Wenn der Staat jetzt
       nicht handelt  und sich  Instrumente schafft, um das liberale Sy-
       stem glaubwürdig  zu erhalten, weiß ich nicht, welche Kräfte dann
       dieses System  mehr und  mehr in Frage stellen und nach sehr viel
       umfassenderen staatlichen Kontrollen drängen." 2)
       Einmal abgesehen von der Entwicklung der Kartellgesetzgebung, er-
       gab sich Anfang der 70er Jahre eine Konstellation in der staatli-
       chen Wirtschaftspolitik,  die sowohl den staatlichen Leistungsan-
       forderungen  gegenüber  einer  immer  weiter  vergesellschafteten
       Wirtschaft unter  den Voraussetzungen privater Aneignung als auch
       ihrer ideologischen Absicherung gerecht werden mußte. Die Instal-
       lation eines  neuen Modells (Leitbild) der Organisation des Wett-
       bewerbs betrifft  zwei Ebenen  der politischen  Entscheidungsfin-
       dung. Insofern soll
       1. dargestellt werden,  wie Wettbewerbstheorie und -praxis inner-
       halb der  Gesetzeskonstruktion Verfahrensweisen entwickelten, die
       gesamt- und einzelkapitalistisches Interesse in ihrer Konfliktbe-
       ziehung miteinander verbinden;
       2. die Einflußnahme verschiedener Interessen insbesondere der Mo-
       nopolverbände beim Zustandekommen des Gesetzes untersucht werden.
       Grundsätzlich können  sich monopolistische  Einzelinteressen  auf
       diesen beiden  Ebenen der staatlichen Entscheidungsfindung durch-
       setzen, indem  sie 1.  Einfluß auf  die Ausgestaltung der Gesetze
       nehmen und  2. den  gegebenen gesetzlichen  Spielraum nutzen  und
       z.B. die  Interpretation von  Gesetzen durch Gerichte, Kartellamt
       etc. beeinflussen.  Dazu gehört,  daß immer  mehr gesetzliche und
       gerichtliche Entscheidungen  durch administrative Beschlüsse, die
       sich durch  Flexibilität und politische Einflußmöglichkeiten aus-
       zeichnen, ersetzt werden.
       
       II. Monopolkonkurrenz und funktionalistische Wettbewerbstheorie
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       Als neues  "Leitbild" dient  die Theorie des funktionalen Wettbe-
       werbs. Im  Gegensatz zur neoliberalen Theorie gilt der Wettbewerb
       nicht mehr  als Wert an sich, sondern nur noch als Mittel zum Er-
       reichen wirtschaftlicher Optimalitäten. Der Wettbewerb wird wirt-
       schaftspolitischen  Zielvorstellungen   zugeordnet.   Ideologisch
       wichtig ist  die Abkehr von den bisherigen Freiheitsvorstellungen
       des Liberalismus,  von dem  freihandelnden  Individualunternehmer
       als Mittelpunkt der Gesellschaftsform, der Freiheit des Einzelun-
       ternehmers als ideologischem Ausgangs- und Endpunkt der liberalen
       Wirtschaftsordnung.
       Nunmehr dient  der Wettbewerb  als wirtschaftspolitisches Funkti-
       onselement;  orientiert  an  der  Wohlstandssicherung  über  hohe
       Wachstumsraten, ordnet  er sich  in den  Steuerungs- und Regulie-
       rungsmechanismus staatlicher  Wirtschaftspolitik ein.  3) Im Mit-
       telpunkt steht  nicht mehr  der  Einzelunternehmer,  sondern  die
       Wachstumsrate als Sinnbild des Allgemeinwohls. Allgemeinwohl bzw.
       Wohlstandssicherung sind  integraler Bestandteil der technokrati-
       schen Funktionsbestimmung der funktionalistischen Wettbewerbskon-
       zeption, wobei  der Klassenkonflikt  abstrahierend von der Eigen-
       tumsstruktur in  einen Zielkonflikt  der Wachstumsvoraussetzungen
       uminterpretiert wird. Unter dieser Prämisse ist das Allgemeinwohl
       durch höchstmögliche  Wachstumsraten definiert, die verbunden mit
       maximaler Profiterzielung  durchaus mit  einer Verarmung größerer
       Bevölkerungsgruppen und  der Konzentration des Reichtums in weni-
       gen Händen  einhergehen können.  Somit wird  eine eindimensionale
       Verbindung zwischen  Wohlstandsziel und  Investitionsneigung  der
       Monopole geschaffen,  die zur Legitimation monopolistischer Herr-
       schaft und  ihrem Entwicklungsprozeß in den Formen von Konzentra-
       tion und Zentralisation dient.
       Es wurden  Wettbewerbsfunktionen  (wie  Investitionsflexibilität,
       Beschleunigung des  technischen Fortschritts)  definiert  4)  die
       eine günstige  Entwicklung der Wirtschaftsstruktur und der Eigen-
       tumsverhältnisse versprechen.  Solche Bedingungen bzw. Funktionen
       werden durch  eine optimale  Wettbewerbsintensität gesichert, die
       allerdings im  Gegensatz zur  neoliberalen Theorie nur durch eine
       beschränkte Marktteilnehmerzahl  gewährleistet ist.  Erst die be-
       schränkte Anzahl  der Marktteilnehmer  - also  nichts anderes als
       die monopolistische bzw. oligopolistische Konkurrenz - führt dem-
       nach zur  Intensivierung des  Wettbewerbs, was  andererseits  die
       teilweise Ausschaltung weiter Wettbewerbsfelder zur Folge hat, da
       die Monopole  ganze Reproduktionszusammenhänge  beherrschen.  Die
       funktionalistische Wettbewerbskonzeption gibt nun vor, diese Pro-
       blematik dadurch in den Griff zu bekommen, daß sie zwischen engem
       und weitem  Monopol unterscheidet. Wettbewerbsbeschränkungen ent-
       stehen nur im engen Monopol mit zwei/drei Anbietern. Bestimmungs-
       merkmal für das enge oder weite Monopol bildet die optimale Wett-
       bewerbs-intensität. Doch läßt sich kaum der Punkt feststellen, an
       dem die  optimale Wettbewerbsintensität  erreicht ist, denn diese
       variiert von  Fall zu Fall (von Markt zu Markt). Aufschluß können
       allenfalls die  Ergebnisse des  konkreten Marktprozesses  selbst,
       also erst die vollendeten Fakten liefern. Da sich die Wettbewerb-
       sintensität auch mit dem engen Oligopol steigert, schlägt die Op-
       timalität des Wettbewerbs erst durch erhöhte oligopolistische In-
       terdependenz in  ihr Gegenteil,  die Wettbewerbsbeschränkung, um.
       Der Zustand,  den es zu erreichen gilt, impliziert nach der Theo-
       rie zugleich  sein Gegenteil. Der Punkt des Eintritts von Wettbe-
       werbsbeschränkungen wird dadurch erklärt, daß die Optimalität des
       Wettbewerbs durch  Wettbewerbsbeschränkungen negiert  wird:  "Die
       steigende oligopolistische  Interdependenz  erhöht  jedoch  nicht
       zwangsläufig die  Wettbewerbsintensität, da  sie gleichzeitig die
       Möglichkeiten zu  Wettbewerbsbeschränkung erweitert." 5) Da mono-
       polistisches Marktverhalten  und Wettbewerbsbeschränkung untrenn-
       bar zusammengehören,  liegt die  ganze Intention  darin, die Aus-
       wüchse monopolistischen Wettbewerbs in Schranken zu weisen. Diese
       lassen sich  aber nicht  durch eine  Theorie definieren. Ihre Be-
       stimmung unterliegt letztlich der politischen Prioritätensetzung.
       Somit stellt  sich die  funktionalistische Wettbewerbstheorie auf
       die monopolistischen  Wettbewerbsbedingungen ein,  indem sie erst
       im weiten  Monopol die  optimale  Wettbewerbsintensität  erreicht
       sieht. Auf  allen unteroptimalen  Märkten mit  einer Vielzahl von
       Anbietern soll  der Zentralisierungsprozeß zur Erreichung der Op-
       timalität gefördert  werden. Damit  legitimiert sie  nicht nur im
       Gegensatz zur neoliberalen Theorie die gegebenen monopolistischen
       Marktstrukturen, sondern  sichert darüber-hinaus noch die Notwen-
       digkeit weiterer Monopolisierung.
       
       III. Die Fusionskontrolle als exemplarisches Beispiel
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       Wir greifen  die Thematik der Fusionskontrolle heraus, da sie un-
       mittelbar an  die Problematik  der Eingriffsmöglichkeiten  in die
       Eigentumsstruktur heranführt  und daran die systembedingten Gren-
       zen staatlicher  Kontrolle herausgearbeitet  werden  können.  Der
       Eingriffsmöglichkeit staatlicher  Apparate zur Verhinderung einer
       Fusion sind vielfältige Schranken gesetzt. Danach gelten folgende
       Bestimmungen: Für  ein marktbeherrschendes Unternehmen gelten 250
       Millionen DM  bzw. bei  mehreren Unternehmen 100 Millionen DM als
       unteres Eingriffskriterium. Erst bei Unternehmen, die über diesem
       Umsatz liegen,  wird das  Kriterium der  Marktbeherrschung  über-
       prüft. Aber  diese Umsatzschwelle  reicht für  das Kriterium  der
       Marktbeherrschung nicht  aus. Zusätzlich wird für die Fusionskon-
       trolle im  § 24 die Umsatzgröße von 500 Millionen DM geprüft, Un-
       ternehmen bis  50 Millionen DM Umsatzgröße können unproblematisch
       eingegliedert werden.  Regionale Wettbewerbsbeschränkungen werden
       von den  Bestimmungen nicht  erfaßt. Eine  präventive Fusionskon-
       trolle gilt nur für Umsatzmilliardäre. Bei der 4. Novelle des GWB
       konnte der  auf Systemsicherung  bedachte Staatsapparat geringfü-
       gige Verschärfungen  der geltenden  Bestimmungen  erreichen:  Die
       Eingliederung kleiner  Unternehmen unter  10 Millionen DM Umsatz,
       die lt.  den Berichten der Monopolkommission zu einer durchgehen-
       den Form  der Zentralisation  geworden war, 6) wurde durch Herab-
       setzung auf 4 Millionen DM Umsatz eingeschränkt, wenn es sich bei
       den Erwerbern  um Unternehmen  handelt, die l Milliarde DM Umsatz
       erzielen.
       Wenn diese  Bestimmungen uneingeschränkt gültig wären, hätte sich
       bei der  Fusionskontrolle die  systemnotwendige Flexibilität  der
       Wettbewerbspolitik nicht  durchgesetzt. Dies  ist aber  nicht der
       Fall, da  auch bei Vorlage aller Untersagungskriterien ein Zusam-
       menschluß dann  möglich ist,  wenn die Ausnahmeregelungen zutref-
       fen. So  sieht §  24 Abs. 1 GWB vor, daß Unternehmen den Nachweis
       führen können,  daß die  Nachteile, die die Marktbeherrschung mit
       sich bringt,  durch die Vorteile, die der Zusammenschluß zur Ver-
       besserung der Wettbewerbsbedingungen beiträgt, aufgewogen werden.
       Bei zu  erwartenden  gesamtwirtschaftlichen  Vorteilen  wird  ein
       überragendes Interesse  der Allgemeinheit  am Zusammenschluß kon-
       struiert. Danach  soll Fusionen "nicht widersprochen werden, wenn
       Gründe der  Gesamtwirtschaft (z.B.  Strukturpolitik,  technischer
       Fortschritt, internationaler  Wettbewerb)  oder  des  Gemeinwohls
       überwiegen.  Solche  Erwägungen  haben  ganz  ausgeprägten  wirt-
       schaftspolitischen Charakter; sie gründen sich auf das allgemeine
       öffentliche Interesse  an einer  marktwirtschaftlich orientierten
       Unternehmensstruktur, soweit  diese unter den vorhandenen techni-
       schen und  wirtschaftlichen Gegebenheiten  zu verwirklichen ist".
       7) Das  bedeutet, daß ausdrücklich auch künftig eine Monopolisie-
       rung in  Form der  Zentralisation - Fragen der Konzentration sind
       als interner  Vorgang der  Akkumulation sowieso von der Kontrolle
       ausgeschlossen -  möglich sein sollen. "D.h., die Kontrollbehörde
       muß die  Möglichkeit haben,  einen Zusammenschluß auch dann zuzu-
       lassen, wenn  ohne den  Zusammenschluß der technische Fortschritt
       oder die  Gleichwertigkeit des  Stands der  Technik gegenüber dem
       technischen Fortschritt  des Auslands  gefährdet wäre, so daß da-
       durch entweder  bestimmte im  Interesse der Gesamtwirtschaft not-
       wendige Produkte  in Deutschland nicht entwickelt werden könnten,
       oder die Wettbewerbsfähigkeit deutscher Unternehmen gegenüber Un-
       ternehmen des Auslands in Frage gestellt wäre." 8) Für den Zusam-
       menhang  von  Fusionsvorhaben  und  wirtschaftlicher  Entwicklung
       (Rationalisierung und andere technische Innovationen) lassen sich
       immer gewichtigere Argumentationslinien finden.
       Nach §  24 Abs.  1 GWB sollen die staatlichen Entscheidungsträger
       (Kartellamt, Gerichte)  bei der  Fusionskontrolle  die  Gesichts-
       punkte der  Wettbewerbseffizienz maßgeblich zur Entscheidungsfin-
       dung heranziehen.  9) Die  Gründe für und gegen die Fusion unter-
       liegen somit  weitgehend der  Abwägung,  also  einer  rein  wirt-
       schaftspolitischen Entscheidung, was wiederum für das oben darge-
       stellte Dilemma politischer Entscheidungsfindung charakteristisch
       ist. Ministerialdirigent  Kartte findet  das Abwägungsprinzip als
       "dynamische Lösung" der Wettbewerbspolitik für die Kontrollbehör-
       den zugeschnitten:  "Diese Erwägungen  scheinen mit dahin zu füh-
       ren, daß  bei einer  Zusammenschlußkontrolle eine 'dynamische Lö-
       sung' vorzuziehen  wäre, die  etwa an eine 'Tendenz zur Monopoli-
       sierung' oder  dergleichen anknüpfen  könnte. Eine derartige Vor-
       schrift würde  es vor allem ermöglichen, sämtliche Feinheiten der
       dynamischen Wettbewerbsbetrachtung (oligopolistischen und monopo-
       listischen Wettbewerb) zu berücksichtigen. Die Behörde wäre nicht
       gezwungen, schematisch  bei einer bestimmten Marktform oder einem
       bestimmten Marktanteil,  worauf bei  dem Merkmal  ,  Marktbeherr-
       schung' in erster Linie abzustellen wäre, einzugreifen." 10)
       In der Tendenz gehen diese Vorstellungen in die Bestimmungen über
       die Fusionskontrolle  ein. "Das Prinzip der Abwägung gehorcht der
       Veränderlichkeit der  Monopolisierungsprozesse. Es  ist offen ge-
       nug, einzelmonopolistischen  Entscheidungen die  Möglichkeit  zur
       Durchsetzung zu  geben, da  es keine fest umrissenen Tatbestands-
       merkmale zuläßt,  die allgemeine  Gültigkeit besitzen. Der Allge-
       meinwohlbegriff oder  die gesamtwirtschaftliche Effektivität sind
       offen für  die Auslegung  im Interesse einzelmonopolistischer Be-
       strebungen." 11)  Noch deutlicher  wird dieses  Prinzip  für  die
       ebenfalls im  § 24 vorgesehene Ministererlaubnis. Danach überwie-
       gen gesamtwirtschaftliche  Vorteile insoweit  die Nachteile, wenn
       ein überragendes  Interesse der  Allgemeinheit an  dem  Zusammen-
       schluß besteht.  Die Sondergenehmigung des Bundeswirtschaftsmini-
       sters kann  an bestimmte Auflagen gebunden werden, die allerdings
       ausdrücklich eine permanente Verhaltenskontrolle der fusionierten
       Unternehmen ausschließen. Bei der Ausnahmegenehmigung wird beson-
       ders die internationale Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Unter-
       nehmen herausgestrichen.  Die Eingriffskriterien  des Bundeswirt-
       schaftsministers sind  durch flexibel handhabbare Generalklauseln
       umschrieben, die den Raum für den Einbruch von Einzelentscheidun-
       gen, damit  des Einzelinteresses in generellen Regelungen bieten.
       Die Kriterien  für die  Einzelentscheidung sind  dabei nicht  für
       alle Rechtssubjekte  einsichtig und  zutreffend. Die Generalklau-
       seln ermöglichen  die Einzelregelung und verdrängen die generelle
       Regelung der  Gleichbehandlung aller  Rechtssubjekte, 12)  da die
       Allgemeinheit und Unbestimmtheit der Generalklauseln die juristi-
       sche Möglichkeit eröffnen, die jeweils gegebenen politischen Not-
       wendigkeiten zur Maßgabe der Entscheidung zu machen.
       So ist es dem Bundeswirtschaftsminister möglich, sich an der vor-
       handenen Konjunkturlage und den gegebenen Einflußmöglichkeiten zu
       orientieren und  davon seine  abwägende Entscheidung  abhängig zu
       machen. So  sehen auch  bürgerliche Wissenschaftler  in der Mini-
       stererlaubnis eine  Ermächtigungsnorm. 13)  Gerade in  der  unbe-
       stimmten, z.T.  willkürlichen Auslegbarkeit  der  Generalklauseln
       deutet sich eine Einbruchstelle einzelmonopolistischer Interessen
       an. Durch eine solche Institutionalisierung der Durchsetzungsmög-
       lichkeit einzelmonopolistischer  Interessen ergeben  sich für die
       Einzelkapitale drei Ebenen der Durchsetzung monopolistischer Ent-
       scheidungen gegenüber  der Wettbewerbspolitik: 1. Staatliche Ori-
       entierungsziele des  Wachstums sind abhängig von den Entscheidun-
       gen der  Einzelmonopole, vermittelt  über den Prozeß monopolisti-
       scher Konkurrenz;  2. politische  Einflußnahme auf  das Gesetzge-
       bungsverfahren  (Stellungnahmen   zu  Gesetzentwürfen,  Hearings,
       Lobby etc.)  und auf  Gerichtsentscheidungen; 3.  die Möglichkeit
       zur Durchsetzung  einzelmonopolistischer Entscheidungen  wird  im
       Zuge der Ministererlaubnis institutionalisiert.
       Die Institutionalisierung  der Durchsetzungsmöglichkeit einzelmo-
       nopolistischer Interessen  gegenüber  dem  gesamtmonopolistischen
       Interesse im  Gesetzestext ist  ein entscheidendes  Kriterium der
       zweiten GWB-Novelle.  Als Kriterien, die die einzelmonopolitische
       Durchsetzungsmöglichkeit kaschieren,  werden  die  Aggregatgrößen
       der funktionalistischen  Wettbewerbskonzeption herangezogen  (wie
       z. B.  Wachstumsziele, Wohlstand  etc.). "Über  die formellen Be-
       stimmungen der funktionellen Zielsetzungen verschwinden im Geset-
       zestext die  inhaltlichen Wesensmerkmale  des Zentralisationspro-
       zesses als Monopolisierungsprozeß, und damit geht auch die Bedeu-
       tung der Gesetzesnovellierung zur Durchsetzung einzelmonopolisti-
       scher Interessen unter." 14)
       Innerhalb des  Verfahrensablaufs  der  Fusionskontrolle  spiegelt
       sich das  Verhältnis von Systembestandsinteresse und monopolisti-
       schen Einzelinteressen  wider. Das Kartellamt, das aus seiner Da-
       seinsberechtigung als  Organ des  Bestandsinteresses des  Systems
       operiert, wird  abgesehen von der Einflußnahme gesellschaftlicher
       Kräfte mehr  auf die  Steuerung und Lenkung der Zentralisierungs-
       prozesse drängen.  Allerdings können  die Entscheidungen des Kar-
       tellamtes schon zugunsten monopolistischer Einzelinteressen durch
       Gerichte kontrolliert  werden. Als  weiteres tritt  dann das oben
       beschriebene Genehmigungsverfahren  durch den  Bundeswirtschafts-
       minister hinzu.
       
       IV. Verfahrensablauf der GWB-Novelle
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       Nach der  Untersuchung der  Intentionen der  Fusionskontrolle und
       des Verfahrens wenden wir uns jetzt dem Zustandekommen des Geset-
       zes zu. Die Intentionen, die im Gesetz zutage treten, sind Ergeb-
       nis einer  staatlichen Entscheidungsprozedur,  auf die  schon  im
       Entstehungsprozeß verschiedene Interessen Einfluß genommen haben.
       Gerade die  Möglichkeit der  staatlichen  Intervention  (Fusions-
       kontrolle) und  die einzelmonopolistische  Durchsetzungsfähigkeit
       im Verfahrensablauf  bildeten Schwerpunkte der Auseinandersetzung
       im Staatsapparat.
       Es kann  zwischen einer internen und einer offenen Phase der Ent-
       scheidungsfindung unterschieden  werden. Die  interne  Phase  ist
       dadurch gekennzeichnet, daß die Vorbereitung des Gesetzes der po-
       litischen  Spitze   und  der   Ministerialbürokratie  vorbehalten
       bleibt. Wie  oben erörtert,  bedurfte der monopolistische Wettbe-
       werb einer neuen Wettbewerbskonzeption. Ende der 60er Jahre wurde
       von Teilen der Ministerialbürokratie eine neue Wettbewerbskonzep-
       tion in die Diskussion gebracht. Noch in der 5. Legislaturperiode
       (1965-1969) wurde ihre Umsetzung in die Praxis durch Entwürfe zur
       Veränderung der  gesetzlichen Bestimmungen  herangezogen.  Aller-
       dings scheiterte dieses Vorhaben am vom Bundeswirtschaftsministe-
       rium (BWM)  gesetzten Junktim  zwischen GWB-Novelle und Aufhebung
       der Preisbindung.  Zudem entsprachen die Novellierungsvorstellun-
       gen noch  nicht denen  der funktionalistischen Wettbewerbskonzep-
       tion, da so wichtige Elemente wie die präventive Fusionskontrolle
       vollständig fehlten.  Vor Beginn  der  6.  Legislaturperiode  be-
       schleunigte die  Ministerialbürokratie den  staatlichen Entschei-
       dungsprozeß.
       Zu diesem Zeitpunkt ergaben sich folgende Interessenkonstellatio-
       nen, die  einer Rekonstruktion befürwortend oder ablehnend gegen-
       über standen:  1. Da  die Frage  der  Kontrolle  wirtschaftlicher
       Macht nicht  zur Debatte  stand, bildete  die  Neukonzeption  der
       Wettbewerbspolitik  keinen   Schwerpunkt  innerhalb  der  Gewerk-
       schaftspolitik. 2. Die Einzelmonopole sahen durch eine Neukonzep-
       tion ihre Entscheidungsfreiheit durch Staatseingriff bedroht; sie
       wandten sich  entschieden gegen  eine  Fusionskontrolle.  3.  Die
       nichtmonopolistischen Schichten  tendierten zu  einer  Neuordnung
       der Wettbewerbspolitik, die die Marktmacht der Monopole begrenzen
       sollte und  somit ihre  Wettbewerbsfähigkeit erhöhte.  Obwohl die
       funktionalistische Wettbewerbskonzeption  keine  Existenzgarantie
       für nichtmonopolistische Schichten beinhaltete, vielmehr auf eine
       kontrollierbare Monopolisierung  ausgerichtet war,  enthielt  sie
       wichtige  ideologische  Aussagen  (Unternehmerfreiheit,  Chancen-
       gleichheit auf  dem Markt  etc.),  die  zur  Unterstützung  durch
       nichtmonopolistische    Schichten     (besonders    durch     die
       "Arbeitsgemeinschaft Selbständiger  Unternehmer ASU") führten. 4.
       Ein direktes Interesse an Inhalt und Ziel der funktionalistischen
       Wettbewerbskonzeption besaßen  die Staatsapparate.  Besonders das
       Kartellamt war  aufgrund seiner Aufgabenstellung am Ausbau seiner
       Kontrollmöglichkeiten interessiert.  15) Allerdings  wollten auch
       die Ministerialbürokratie  und die  politische Spitze dafür Sorge
       tragen, daß  Restriktionserscheinungen im  Zuge von Konzentration
       und Zentralisation  unterblieben. Sie  wollten die Zentralisation
       insoweit unbeachtet  lassen, wie  sie nicht zu Systemgefährdungen
       führte, die  insbesondere Innovationen oder den technischen Fort-
       schritt behindern würden. Eine innovative Politik zur Wahrung und
       Weiterentwicklung des  kapitalistischen Systems  stand im Mittel-
       punkt ihrer Überlegungen zur GWB-Novelle.
       Der Schwerpunkt  der Novellierungsanstrengungen lag deutlich beim
       Staatsapparat. Es  sollte eine  Wirtschaftsordnung  gewährleistet
       werden, die ein Mindestmaß an monopolistischem Wettbewerb gestat-
       tete, um  bei  steigendem  Monopolisierungsgrad  die  notwendigen
       technischen und  produktiven Innovationen  durchführen zu können,
       die trotz  der Stagnationserscheinungen  infolge der Monopolisie-
       rung der  Wirtschaft weitere Wachstumsimpulse geben. Wie gesehen,
       gehen die ersten Versuche, die Wettbewerbskönzeption zu reformie-
       ren, auf  Vorarbeiten der  Ministerialbürokratie zurück.  Die In-
       itiative der  Ministerialbürokratie ergibt  sich aus ihrer Aufga-
       benstellung, die  Aufrechterhaltung des Systemablaufs zu sichern.
       Die Sicherung des Systeminteresses ist nur losgelöst von den Ent-
       scheidungsprozessen der  einzelnen Monopole denkbar. Daraus folgt
       aber nicht,  daß sich  in den Staatsapparaten das kapitalistische
       Gesamtinteresse als  spezifisch eigenständiges Interesse unabhän-
       gig von  den sonstigen kapitalistischen und nichtkapitalistischen
       Entscheidungsträgern darstellt.  Vielmehr werden  in die Prozesse
       der staatlichen  Entscheidungsfindung, aus denen sich das kapita-
       listische Gesamtinteresse  ergibt, verschiedene Möglichkeiten der
       Einflußnahme eingeflochten.  Bei der Beurteilung des sozialen Ge-
       haltes staatlicher Entscheidungen ist die Distanz zu den privaten
       Entscheidungsträgern und  ihre funktionelle  Verquickung  in  der
       Entscheidungsfindung mit  den  Prozessen  kapitalistischen  Wirt-
       schaftens von Bedeutung.
       Bei der  GWB-Gesetzgebung kalkulierte  die  Ministerialbürokratie
       von vornherein  diese Prozedur der Einflußnahme ein. Zur Restrik-
       tionsvermeidung im  Entscheidungsablauf griff  sie zum Mittel des
       Hearings, um  den verschiedenen  privaten  Interessengruppen  und
       Entscheidungsträgern ihre Position zu verdeutlichen und sie teil-
       weise in  die Entscheidungsfindung  mit einzubeziehen. Mitte 1969
       fanden die  Hearings statt.  16) Ausgeschlossen von dieser vorbe-
       reitenden Entscheidungsphase  blieben die  Gewerkschaften und die
       nichtmonopolistischen Verbände,  zumal es  sich um  einen Kernbe-
       reich der  Organisation monopolistischen  Wirtschaftens  handelte
       und deswegen  jeglicher gesellschaftlicher  Druck fehlte. So ging
       es der  Ministerialbürokratie im  wesentlichen darum,  den Wider-
       stand der  Monopole und ihrer Verbände gegen die GWB-Novellierung
       zu erfassen.  Die Organisation der Hearings zeigte ein bestimmtes
       strategisches Vorgehen: In dem ersten Teil der Hearings dominier-
       ten  Vertreter   der  Wissenschaft   und  Vertreter   der  Praxis
       (Kartellamt), die sich - zumal teilweise Vertreter der neolibera-
       len Theorie  - für  eine  strenge  Fusionskontrolle  aussprachen.
       Diese Argumentation benutzte die Ministerialbürokratie im zweiten
       Teil der  Hearings teilweise  gegen die Vertreter der Einzelmono-
       pole und  Monopolverbände, die sich überwiegend entschieden gegen
       jeden Eingriff  in die "Unternehmerfreiheit" und damit gegen jede
       Art von  Fusionskontrolle aussprachen.  Trotz der  beabsichtigten
       Einführung der  Fusionskontrolle als Bestandteil der funktionali-
       stischen Wettbewerbskonzeption hielt sich die Ministerialbürokra-
       tie mit  eigenen Vorstellungen in den Hearings zurück. Sie hatten
       vielmehr die  Funktion, die  Position der Monopole und ihrer Ver-
       bände deutlich  werden zu  lassen und nach Wegen zur Verminderung
       des Widerstandes zu suchen.
       Da die  Monopolvertreter recht  frühzeitig mit  den neuen Gestal-
       tungsvorschlägen des  Wettbewerbs durch die Ministerialbürokratie
       konfrontiert wurden,  war ihre  Phalanx noch  nicht  geschlossen.
       Zwar wandten sich BDI-Vertreter wie Arno Sölter schon entschieden
       und dezidiert gegen die Fusionskontrolle, aber z.B. der Vertreter
       von Thyssen,  Mommsen, sprach sich für eine Kontrolle der Zentra-
       lisationsbewegung aus.  Allerdings kristallisierte  sich nach dem
       Hearing ein  gesamtmonopolistisches Verbandsinteresse heraus, das
       in der  vollständigen Zurückweisung  jeglicher Fusionskontrollbe-
       strebungen bestand.
       Nach den Hearings setzte sich ab Herbst 1969 die Ministerialbüro-
       kratie direkt mit den Monopolvertretern auseinander. Die CDU/SPD-
       Koalition war nun durch eine von SPD und FDP abgelöst. Diese Aus-
       einandersetzung blieb intern. Sie bestand aus Informationsgesprä-
       chen, Gesprächsrunden  ("Industriekränzchen"),  Telefonaten  etc.
       17) Obwohl die Ministerialbürokratie den entschiedenen Widerstand
       der Monopolverbände  dadurch zu  brechen versuchte,  daß sie  die
       präventive Fusionskontrolle  abmilderte; sollte  die Exekutivent-
       scheidung vom  Kartellamt zum  Bundeswirtschaftsministerium über-
       gehen. Auch  dieses führte  zu keiner  Einigung. Erst nach diesem
       Versuch wurde  der Prozeß der Entscheidungsfindung öffentlich ge-
       macht. Auch  die Parteien  waren -  abgesehen von der politischen
       Spitze - zu dieser Phase von dem Entscheidungsprozeß ausgeschlos-
       sen. Sie  hatten sich mehr oder weniger alle für eine Fusionskon-
       trolle in  ihren Wahlprogrammen ausgesprochen, 18) waren aber von
       dem eigentlichen Fortgang des Gesetzgebungsverfahrens kaum unter-
       richtet. An  der Formulierung  und der inhaltlichen Ausgestaltung
       des Gesetzes  und der Verfahrensvorschriften waren sie weder über
       Diskussionen beteiligt,  noch griffen sie in den Verfahrensablauf
       ein. In den Diskussionen des Bundestages, die zu diesem Zeitpunkt
       durchgeführt wurden,  ging es allein um die ideologische Absiche-
       rung der GWB-Novelle. 19)
       Die interne  Phase des  Gesetzgebungsverfahrens war  dadurch  be-
       stimmt, daß  die Ministerialbürokratie  die GWB-Gesetzgebung  als
       eine Lösungsmöglichkeit  für  Restriktionserscheinungen  ansieht,
       was die  Innovationstätigkeit der Unternehmen und den technischen
       Fortschritt betrifft. Der Staatsapparat handelt als ein Organ mit
       relativer Autonomie.  Er ist  aber nicht  gleichsam losgelöst von
       der politischen  Einflußnahme der  gesellschaftlichen Gruppen. In
       dieser Hinsicht  sucht er  nach Gegengewichten gegen die Dominanz
       der Monopolvertreter,  die die  monopolistischen Einzelinteressen
       unter dem Motto "Unternehmerfreiheit" gegen ihre Gesamtinteressen
       stellen. Wie  stark die Staatsapparate trotz Einbeziehung gesell-
       schaftlicher Kräfte  klassenbestimmt handeln,  zeigt die  interne
       Entscheidungsphase, in  der neben  den Monopolverbänden keine an-
       dere Interessengruppe einbezogen wird. Vielmehr wird zunächst der
       Konsens mit  dem Monopolkapital  gesucht. Dabei  wird die Öffent-
       lichkeit ausgeschlossen.  Für  die  weitere  Entscheidungsfindung
       sollten zunächst die Differenzen zwischen Staatsapparaten und Mo-
       nopolverbänden in den wichtigsten Fragen behoben werden. Erst die
       vollständige Ablehnung  der kompromißbereiten  Zugeständnisse der
       Ministerialbürokratie veranlaßt die Staatsapparate dazu, die Aus-
       einandersetzung um  die GWB-Gesetzgebung  öffentlich auszutragen.
       Sowohl funktionelle  als auch ideologische Gesichtspunkte zwingen
       die Staatsapparate,  mit anderen  gesellschaftlichen Gruppen  das
       monopolistische Gesamtinteresse  an der  GWB-Gesetzgebung  durch-
       zusetzen.
       Nachdem den  Verbänden Ende 1969 durch die Bundesregierung einige
       Vorschläge zur  Novellierung des GWB zugegangen waren, gingen An-
       fang 1970  eine Vielzahl von Stellungnahmen der Verbände ein. 20)
       Die Monopolverbände sprachen sich gegen jegliche Form von präven-
       tiver Fusionskontrolle  aus. Sie  konnten auch  die  Hauptgemein-
       schaft des  deutschen Einzelhandels  (HDE) in  die negative Stel-
       lungnahme einbeziehen,  obwohl dieser Verband auch nichtmonopoli-
       stische Gewerbetreibende  vertrat. Als wichtigster nichtmonopoli-
       stischer Verband sprach sich die ASU für eine präventive Fusions-
       kontrolle aus, ebenso die Gewerkschaften.
       Auch die Parteien waren nunmehr in den Entscheidungsprozeß einbe-
       zogen. 21)  Allerdings nahmen  sie weitgehend  die Funktion wahr,
       einen Großteil nichtmonopolistischer Schichten über die Förderung
       des Mittelstandsgedankens  ideologisch an  das System  zu binden.
       SPD und anfangs auch FDP waren für die Einführung der präventiven
       Fusionskontrolle, während  die CDU  eine zurückhaltende  Position
       einnahm. Während  es in  der CDU  zur Auseinandersetzung zwischen
       CDU-Wirtschaftsrat und  Mittelstandsvereinigung kam,  vertrat die
       CSU die negative Haltung der Monopolverbände.
       Aufgrund der Vorschläge der Ministerialbürokratie wurde Ende März
       1970 ein  Referentenentwurf vorgelegt.  22) Um das Widerstandspo-
       tential in  den Parteien  und den  Interessenverbänden zu vermin-
       dern, sah der erste Referentenentwurf noch keine präventive Fusi-
       onskontrolle vor, vielmehr mußte das Bundeswirtschaftsministerium
       (BWM)  gegen  Zusammenschlüsse  Widerspruch  einlegen.  Zusammen-
       schlüsse konnten vor oder nach ihrer Durchführung angemeldet wer-
       den. Kartellamt  und Monopolkommission waren gutachterlich tätig.
       Die Entscheidung  lag beim  BWM. Gegen  diesen  Referentenentwurf
       wandten sich  erneut die Stellungnahmen der Monopolverbände (März
       1970), 23)  was dann zu einer Anhörung der Verbände im April 1970
       führte. Während  sich die Monopolverbände in einer Gemeinschafts-
       erklärung entschieden gegen die Fusionskontrolle wandten, forder-
       ten nichtmonopolistische Verbände wie die ASU deren Verschärfung.
       Auf die  HDE, der viele nichtmonopolistische Unternehmen angehör-
       ten, wirkte  sich die  BWM-Strategie aus. So unterstütze sie zwar
       noch die Erklärung der Spitzenverbände, brachte aber in ihrer ei-
       genen Stellungnahme  keine gravierenden  Einwände gegen eine prä-
       ventive Fusionskontrolle  vor. Im wesentlichen funktionierte noch
       die ideologische  Anbindung an  die Monopolverbände: Unternehmer-
       freiheit gegen  Dirigismus. 24) Insgesamt ergab sich eine für die
       Ministerialbürokratie nutzbare Differenz zwischen den Monopolver-
       bänden und den nichtmonopolistischen Verbänden.
       Auch Mitte 1970 konnte der Widerspruch innerhalb der CDU zwischen
       Wirtschaftsrat und  Mittelstandsvereinigung nicht überwunden wer-
       den. In  der FDP  entstanden starke  Vorbehalte im  Gegensatz zum
       Wahlprogramm 1969  gegenüber  der  präventiven  Fusionskontrolle.
       Bundesregierung und Kartellamt versuchten zu diesem Zeitpunkt die
       Bedenken der Monopolverbände gegen die Fusionskontrolle auszuräu-
       men. 25)  Durch die  veränderte Lage  in der FDP spitzte sich die
       Situation zu. Die Kreise um Genscher drängten auf eine starke Be-
       grenzung der  Fusionskontrolle; dabei  wurden  Verbindungen  über
       Heinz Starke  und Gerd  Kienbaum zur  CDU/CSU gesucht.  26) Diese
       Konstellation hatte  zur Folge, daß ein zweiter Referentenentwurf
       zustande kam.  27) Obwohl  der Referentenentwurf  zum ersten  Mal
       eine präventive  Fusionskontrolle vorsah,  betraf er  nur  wenige
       Fälle von  Zusammenschlüssen, da  das Aufgreifkriterium (1 Milli-
       arde DM Umsatz) so hoch angesetzt wurde, daß die Fusionskontrolle
       zu einem faktisch unbrauchbaren Instrument degradiert wurde. 28)
       Trotz der  entscheidenden  Verwässerung  des  Referentenentwurfes
       durch die Monopolvertreter in der FDP setzten die Monopolverbände
       ihren Widerstand  gegen die Fusionskontrolle fort. 29) Besonderen
       Stellenwert bei  der Argumentation der Industrieverbände nahm die
       These ein, daß durch eine nationale Fusionskontrolle die interna-
       tionale Wettbewerbsfähigkeit  der  deutschen  Monopole  behindert
       würde.  Anfang   1971  wurde   diese  These   erweitert.  Um  den
       "Mittelstand" von seiner positiven Stellung gegenüber der präven-
       tiven Fusionskontrolle  abzubringen, wurde auf die für ihn angeb-
       lich schädlichen Wirkungen der Fusionskontrolle verwiesen. 30)
       In den Parteien war die Position trotz mehrerer Verhandlungen un-
       tereinander unverändert:  Die SPD war eher für eine Verschärfung;
       die FDP  wollte unter  Monopoleinfluß die Fusionskontrolle weiter
       entschärfen. Die  CDU/CSU stand im Konflikt Wirtschaftsrat contra
       Mittelstandsvereinigung/Sozialausschüsse.  Zu   diesem  Zeitpunkt
       überwog noch  der Einfluß  der Monopolverbände  in der CDU. Unter
       diesen Konstellationen  wich der Regierungsentwurf kaum vom zwei-
       ten Referentenentwurf ab. 31)
       Allerdings hatten die Monopolverbände ihren Widerstand noch nicht
       aufgegeben. So  versuchten sie  zunächst, über den Bundesrat Ein-
       fluß zu nehmen. Das Land Rheinland-Pfalz (Ministerpräsident: Hel-
       mut Kohl)  stellte einen  Änderungsantrag betreffend die Fusions-
       kontrolle. 32)  Allerdings konnte es sich nicht gegen die Bundes-
       ratsmehrheit durchsetzen.  Damit hatten  die Monopolverbände ihre
       Bemühungen, Einfluß  auf die parlamentarischen Gremien zu nehmen,
       noch nicht  ausgeschöpft. So gelang es ihnen durch eine Hinhalte-
       taktik im Wirtschaftsausschuß, besonders über den Ausschußvorsit-
       zenden Kienbaum, die Verabschiedung des Gesetzes in der 6. Legis-
       laturperiode zu  verhindern. 33)  Hintergrund dieser  Möglichkeit
       war, die  Torpedierung der  sozialliberalen Koalition durch Abge-
       ordnetenbestechung und  ein Mißtrauensvotum  der CDU/CSU (R. Bar-
       zel) im  Bundestag, was  im Herbst  1972  Neuwahlen  erforderlich
       machte. In  der 7.  Legislaturperiode (1972-76)  wurde dann  nach
       Neueinbringung das Gesetz relativ rasch verabschiedet. Trotz wei-
       teren Widerstands  der Monopolverbände konnte auch eine Verschär-
       fung der Fusionskontrollbestimmungen gegenüber dem Regierungsent-
       wurf durchgesetzt  werden. In  der Zwischenzeit hatte sich aller-
       dings die HDE für die Fusionskontrolle ausgesprochen und der DIHT
       seine ablehnende  Haltung eingeschränkt, zumal auch in ihm nicht-
       monopolistische Schichten  vertreten sind.  34) So wurde die GWB-
       Novelle am 6. Juli 1973 endgültig verabschiedet.
       Wie wir  gesehen haben,  wurde die Vorbereitungsphase der GWB-No-
       velle von  den Vorstellungen  der Ministerialbürokratie  geprägt,
       die sie  im engen  Kontext mit den Monopolverbänden zu verwirkli-
       chen suchte.  Da dies  mißlang, blieb  den Staatsapparaten nichts
       anderes übrig,  als die  Kontroverse in die parlamentarische Dis-
       kussion zu tragen. Aber auch in dieser Phase blieb die Ministeri-
       albürokratie Motor  der Diskussion. Als Schnittpunkte des ständi-
       gen Eingriffs  der Staatsapparate  müssen die  Referentenentwürfe
       und der  Regierungsentwurf gelten.  Es gab keine eigenen Entwürfe
       der Parteien. Alle Diskussionen bezogen sich auf die Entwürfe der
       Ministerialbürokratie. Innerhalb der Staatsapparate gab es Diffe-
       renzen hinsichtlich  des Ausmaßes der Kontrollfunktion, z.B. zwi-
       schen BWM  und Kartellamt.  Sie waren  von der Nähe der einzelnen
       Staatsapparate zu den sozialen Kräften bestimmt.
       In der offenen Phase wird die Vielfalt der Einflußnahme deutlich.
       Neben dem  offiziellen Rahmen  - z.  B. der Hearings auf den ver-
       schiedenen Ebenen  der staatlichen  Institutionen -  gibt es eine
       Vielzahl möglicher  Eingriffe über Gesprächskreise und schriftli-
       che Stellungnahmen.  35) Dieses  Konglomerat der  Einflußversuche
       vergrößert das staatliche Verarbeitungspotential in der Hinsicht,
       daß die Staatsapparate integrative und selektive Strategien unter
       Nutzung der  Differenz unter  den sozialen  Kräften für Politiken
       anwenden können.  Weiterhin ergibt  sich aus  der  Organisations-
       struktur der  Staatsapparate ein selektiver Mechanismus, der aber
       nicht verhindert,  daß, wie  die Rolle des Wirtschaftsausschusses
       1971 zeigte,  immer wieder Interventionen stattfinden, obwohl die
       Problematik schon  als ausgesondert galt. Es kommt allerdings da-
       bei auf die Stärke der gesellschaftlichen Kraft und ihrer Verbun-
       denheit mit  dem Staatsapparat  an. "Der Aufbau der parlamentari-
       schen Struktur wirkt insofern selektiv, als er dazu beiträgt, daß
       ein  Gesetzgebungsverfahren  für  die  wichtigsten  'staatserhal-
       tenden' Kräfte  'mehrheitsfähig' wird  (z.B. die wichtigsten Par-
       teien und  sozialen Gruppen). Somit sind mehrere Schleusen einge-
       baut, die  eventuell systemgefährdende Politikstrategien blockie-
       ren können." 36)
       
       V. Entwicklung von Fusionskontrolle und Zentralisationsbewegung
       ---------------------------------------------------------------
       
       Wie wir zuvor gesehen hatten, beinhaltete die präventive Fusions-
       kontrolle über die Ministererlaubnis die Möglichkeit, einzelmono-
       polistische Entscheidungen  durchzusetzen. Wieweit  sich nun über
       das Fusionskontrollverfahren  das  Systemsicherungsinteresse  der
       Staatsapparate behaupten konnte, ist eigentlich nur an jedem Ein-
       zelfall ablesbar.  Darüberhinaus geben die Zahlen über den weite-
       ren Konzentrationsprozeß  darüber Aufschluß,  ob eine  Ausweitung
       der Beherrschung  der Reproduktionszusammenhänge  durch die Mono-
       pole weiterhin  stattfand. So  steigen die prozentualen Umsatzan-
       teile der zehn größten Unternehmen mit Ausnahme von 1979 kontinu-
       ierlich: 37)
       Die Durchschnittswerte betrugen:
       - 1954 31,1 Prozent
       - 1960 33,5 Prozent
       - 1968 38,5 Prozent
       - 1970 40,9 Prozent
       - 1973 41,8 Prozent
       - 1975 42,3 Prozent
       - 1977 43,9 Prozent
       - 1978 44,0 Prozent (unkorrigiert)
       - 1979 43,6 Prozent (unkorrigiert).
       Besonders deutlich  wird der  Monopolisierungsgrad, wenn  man den
       gestiegenen prozentualen  Anteil der  Monopole in  den jeweiligen
       Branchen mit  der Steigerung  des Gesamtumsatzes der Branche ver-
       gleicht (vgl. Tabelle 1). 38)
       Daß der  gestiegene Monopolisierungsgrad im wesentlichen auf Zen-
       tralisierungsvorgänge zurückzuführen ist, zeigen folgende Zahlen:
       Zwischen  1980/81  wurden  dem  Bundeskartellamt  1254  Zusammen-
       schlüsse angezeigt,  von denen  528 Fälle, also 42,1 Prozent, dem
       Kreis der  100 größten Unternehmen zugerechnet werden können. 39)
       Gleichzeitig geht  daraus hervor,  daß die  in den Verfahrensvor-
       schriften enthaltene  einzelmonopolistische Durchsetzungsmöglich-
       keit voll  zum Tragen kommt. Wie aus den Tabellen 2 und 3 hervor-
       geht, konzentrieren sich die Zentralisationen auf die größten Mo-
       nopole.
       
       Tabelle 1:
       Umsatzanteile der Monopole nach Branchen 39)
       
       Wirtschaftszweig                    Umsatzanteile der
                                     3             6             10
                                      umsatzgrößten Unternehmen (%)
                                 1977  1979    1977  1979    1977  1979
       Herstellung von Büromaschinen,
       Datenverarbeitungsgeräten und
       -einrichtungen            73,2  73,8    - 1)  84,6    - 1)  - 1)
       Bergbau                   66,2  66,9    84,9  84,2    94,4  94,3
       Tabakverarbeitung         69,7  64,9    92,5  93,4    - 1)  - 1)
       Mineralölverarbeitung     58,1  60,4    81,0  82,9    91,6  93,6
       Straßenfahrzeugbau, Reparatur
       von Kraftfahrzeugen usw.  48,0  47,5    63,6  63,4    72,1  71,3
       Eisenschaffende Industrie 35,2  37,9    53,7  57,8    69,9  75,1
       Elektrotechnik, Reparatur
       von elektrischen
       Haushaltsgeräten          31,7  32,1    41,4  41,6    47,8  48,4
       Chemische Industrie       26,3  26,0    40,5  41,2    47,6  48,4
       _____
       1) Keine Angaben aus Gründen der Geheimhaltung.
       
       Wie die  einzelmonopolistische Strategie  durchsetzbar ist, zeigt
       exemplarisch der  Fall VEBA-Gelsenberg-BP. Nach Ablehnung des Zu-
       sammenschlusses von  VEBA und Gelsenberg durch das Kartellamt ge-
       nehmigte das  Bundeswirtschaftsministerium den Zusammenschluß mit
       der Absicht, entsprechend der Bundesenergieplanung einen nationa-
       len Mineralölkonzern  zu schaffen,  der die nationale Energiever-
       sorgung sicherstellen  sollte. Entgegen  diesen Vorstellungen ge-
       nehmigte einige  Jahre später  der Bundeswirtschaftsminister  die
       Übernahme wichtiger  energiepolitischer Bereiche  der  Gelsenberg
       von VEBA  an die  BP. Offensichtlich besaß die einzelmonopolisti-
       sche Durchsetzungsfähigkeit  gegenüber den nationalen Bestandsin-
       teressen des Systems eine solche Durchschlagskraft, daß die Mini-
       stererlaubnis als  Einfallstor für  die Einzelinteressen  des BP-
       Konzerns genutzt werden konnte. 40)
       
       Tabelle 2:
       Die Unternehmen  aus dem Kreis der "100 Größten" 1980, die im Be-
       richtszeitraum 1980/81  an mehr  als  zehn  Unternehmenszusammen-
       schlüssen beteiligt waren 41)
       
       Rang nach                            Zahl der       davon An-
       Wertschöp-                           Beteiligun-    schlußfälle
       fung 1980      Unternehmen           gen im Be-     (§ 24 Abs. 8
                                            richtszeitraum Nr. 2 a. F.)
       
         68     Deutsche BP AG                  69              62
          7     VESA AG                         66              35
          4     Ruhrkohle AG                    26              16
          1     Siemens AG                      25               8
          5     Thyssen AG                      21              11
         85     REWE Handelsgesellschaft
                Leibbrand oHG                   19              11
         10     Hoechst AG                      14               8
         16     Gutehoffnunsshütte Aktienverein 14               2
         57     Mobil Oil AG                    14              13
          8     BASF AG                         13               9
          9     Rheinisch-Westfälisches
                Elektrizitätswerk AG            13               7
         18     Salzgitter AG                   13               9
         35     Klöckner Werke AG               12
         53     Deutsche Shell AG               12               8
         30     Oetker-Gruppe                   12               7
         12     Fried Krupp GmbH                11               3
       
       Tabelle 3:
       Häufigkeit der  Beteiligungen der  Unternehmen aus  dem Kreis der
       "100 Größten"  1980 an Unternehmenszusammenschlüssen 1980/81 nach
       Ranggruppen 41)
       
       Die auf Platz ...   waren ... mal an   Das entspricht einem
       bis ... stehenden   Zusammenschlüssen  Anteil von ... %
       Unternehmen         beteiligt          an der Gesamtzahl
       
        1 bis  25               265                 43,9
       26 bis  50               102                 16,9
       51 bis  75               162                 26,8
       76 bis 100                75                 12,4
       insgesamt                604                100,0
       
       Wie gezeigt,  bietet die funktionalistische Wettbewerbskonzeption
       genügend Spielraum  für die  Zentralisationsbewegungen der  Mono-
       pole, zumal wenn die Wirtschaftspolitik dazu bereit ist. Nach der
       sogenannten Wende  zur  CDU/CSU-FDP-Regierung  seit  Herbst  1982
       dürfte daher keine grundsätzliche Änderung der Wettbewerbskonzep-
       tion zu erwarten sein. So heißt es im "Lambsdorff-Papier": "Trotz
       der schwierigen Wirtschafts- und Arbeitsmarktlage keine Lockerung
       der Wettbewerbspolitik  und keine Gewährung von Erhaltungssubven-
       tionen: Fortsetzung  des Kampfes gegen die Unternehmenskonzentra-
       tion, auch  um die  Wiederholung von  Sanierungsfällen wie AEG zu
       vermeiden." 42)  Allerdings schließt das nicht aus, daß bei genü-
       gend wirtschaftlichem  Druck (Konjunkturlage)  einzelmonopolisti-
       sche Durchsetzungsstrategien  verstärkt zur  Anwendung kommen. Z.
       B. in  der Stahlindustrie wird zur Vermeidung von Vergesellschaf-
       tungen auf  die monopolistische Lösung der Zentralisation zurück-
       gegriffen.
       Somit bildete  das Gesetz zunächst akut eine Antwort auf Restrik-
       tionserscheinungen des  Systems, die  vom  Monopolisierungsprozeß
       verursacht wurden.  Es will  bestimmte Systemsicherungsleistungen
       erbringen, die den Monopolisierungsprozeß nicht im nichtmonopoli-
       stischen Sinne einschränken sollen, sondern ihn im Gegenteil för-
       dern, solange er nicht zu gravierenden Restriktionen im Produkti-
       ons- und  Reproduktionsprozeß führt.  Weiterhin nimmt  der  Staat
       Rücksicht auf  die Strukturdifferenzierungsprozesse der Monopole,
       da er  über die  Ministererlaubnis den Einzelmonopolen ein Ventil
       geschaffen hat,  ihre Entscheidungen  auch gegen das Systeminter-
       esse durchzusetzen. So ist die monopolistische Einflußnahme nicht
       auf direkte  Beziehungen zu einzelnen Staatsapparaten beschränkt,
       sondern findet  über Generalklauseln  Eingang in  gesetzliche Be-
       stimmungen. Das  Profitinteresse des Einzelmonopols tritt in Kon-
       flikt mit  dem Bestandsinteresse des Gesamtkapitals und kann die-
       sen Konflikt unter Umständen zu seinen Gunsten entscheiden (VEBA-
       BP-Fall). Die zunehmende Durchsetzungsfähigkeit des einzelmonopo-
       listischen  Störpotentials   erweitert  die  Konfliktträchtigkeit
       staatlicher Politiken,  was dann  in bürgerlichen  Untersuchungen
       als  Problem  der  Regierbarkeit  des  Staates  auftaucht.  Somit
       enthielten die  Intentionen der  Staatsapparate zur Ausgestaltung
       der Wettbewerbsordnung,  da sie  als Handlungen  des monopolisti-
       schen Staates erfolgten, schon in sich ihre teilweise Negation.
       
       _____
       1) Ein Repräsentant  dieser Politik war Arno Sölter, der als BDI-
       Vertreter sich entschieden gegen die Fusionskontrolle wandte.
       2) Otto Schlecht,  Handel, Wettbewerb,  Wettbewerbspolitik,  Rede
       auf der  Jahrestagung des  Zentralverbandes des Genossenschaftli-
       chen Groß- und Außenhandels, Bonn 29. April 1970, BMWI-Texte, Nr.
       96, S.U.
       3) Siehe Erhard  Kantzenbach, Die  Funktionsfähigkeit des Wettbe-
       werbs, Göttingen 1968; Wolfgang Kante, Ein neues Leitbild für die
       Wettbewerbspolitik, Köln 1969.
       4) Kantzenbach, a.a.O., S. 15 ff.
       5) Kantzenbach, a.a.O., S. 45.
       6) Alle Bemerkungen  über Gesetzesbestimmungen in diesem Teil be-
       ziehen sich  auf die  Fassung des  "Gesetzes gegen Wettbewerbsbe-
       schränkungen vom 6. Juli 1973". Darlegungen der Monopolkommission
       in: Hauptgutachten  1978/79, Fusionskontrolle  bleibt  vorrangig,
       Baden-Baden 1980, S. 125.
       7) Werner Benisch, Die Kompetenzverteilung bei einer Konzentrati-
       onskontrolle, in:  Wirtschaft und  Wettbewerb (WuW), Nr. 11/1970,
       S. 719/720.
       8) Peter Raisch,  Zur Notwendigkeit  einer effektiven Fusionskon-
       trolle  aus   wettbewerbspolitischer  und  gesamtwirtschaftlicher
       Sicht, in:  Fusionskontrolle. Für  und  Wider.  Hrsg.  von  Peter
       Raisch, Arno Sölter, Wolfgang Kartte, Stuttgart 1970; S. 30.
       9) Vgl. Kartte, a.a.O., S. 74.
       10) Ebenda, S. 77.
       11) Michael Ellwardt,  Demokratischer  Staat  -  Verbändestaat  -
       Staat der Monopole, Marburg 1983, S. 40.
       12) Herbert Kitschelt, Rechtsstaatlichkeit - Zur Theorie des Wan-
       dels rechtlicher  Programmierungsformen im Staat der bürgerlichen
       Gesellschaft, in: Demokratie und Recht Nr. 3/1977.
       13) Siehe Raisch,  a.a.O., S. 32; F. J. Säcker, Die innere Konse-
       quenz der Wettbewerbspolitik am Arbeits- und Warenmarkt, in: Not-
       wendigkeit einer  aktiven Wettbewerbspolitik, Kurzbeiträge mehre-
       rer Autoren, in: Der Betriebs-Berater (BB), 1972, S. 1468; Dieter
       Grosser, Einleitung, in: Helmut Arndt u. a., Kritik 2, Konzentra-
       tion ohne Kontrolle, Köln und Opladen 1969, S. 18/19.
       14) Ellwardt, a.a.O., S. 44.
       15) Siehe Tätigkeitsberichte  des Bundeskartellamts 1968 ff., BT-
       Drucksachen V/4236; VI/950; VI/238Q; VI/3570.
       16) BMWI (Hrsg.), Unternehmensgröße und Wettbewerb, Bonn 1970.
       17) Vgl. dazu:  Peter Grottian, Strukturprobleme staatlicher Pla-
       nung, Hamburg 1974, S. 227.
       18) CDU: Mannheimer  Erklärung (Auszüge), in: Heiner Geißler, Die
       neue soziale  Frage, Freiburg  1976; FDP,  Praktische Politik für
       Deutschland -  das Konzept  der FDP  vom 25.  Juni 1969, Nürnberg
       1969; Kundgebungen  und Entschließungen,  SPD-Parteitag 1968, in:
       SPD-Jahrbuch 1968/1969, Bonn.
       19) Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 5. Wahlperiode, 240.
       Sitzung vom 3. Juli 1969.
       20) Stellungnahme des  BDI zur  zweiten Novellierung  des GWB vom
       14. Januar  1970; Stellungnahme  des DIHT  vom 15.  Januar  1970;
       Spitzenverbände des  Handels zur  Kartellgesetznovelle, in:  Han-
       delsblatt vom  19. Januar  1970; ASU  zur Kartellnovelle, in: Die
       Aussprache Nr. 1/1970.
       21) Verhandlungen des  Deutschen Bundestages, 6. Wahlperiode, 29.
       Sitzung, 17. Februar 1970.
       22) Referentenentwurf eines zweiten Gesetzes zur Änderung des Ge-
       setzes gegen  Wettbewerbsbeschränkungen vom 20. März 1970, Raisch
       u.a., a.a.O.
       23) Gemeinschaftserklärung der  Spitzenverbände, in: Handelsblatt
       v. 13. April 1970.
       24) Jahresbericht der HDE 1969, Bergisch-Gladbach 1970, S. 69.
       25) Stellungnahme der  Bundesregierung zum Tätigkeitsbericht 1969
       des Bundeskartellamts, in: Raisch u.a., a.a.O., S. 177.
       26) Der Spiegel vom 19. Juni 70; FAZ vom 19. Juni 70.
       27) Referentenentwurf v. 28. Oktober 70.
       28) Ebenda, S. 85-87.
       29) Z.B. Stellungnahme des DIHT vom 11. Dezember 1970.
       30) Die Welt vom 5. Februar 71; SZ vom 5. Februar 71.
       31) Regierungsentwurf vom  18. August  71,  Bundestags-Drucksache
       VI/2520.
       32) Bundesrats-Drucksache 265/2/71 vom 7. Juli 71.
       33) Kurzprotokolle des  Ausschusses für  Wirtschaft, 6. Wahlperi-
       ode, Nr.  60 vom  2. Februar 72; Nr. 62 vom l März 72; Nr. 66 vom
       13. April 72; Nr. 67 vom 14. April 72; Nr. 69 vom 15. Juni 72.
       34) DIHT, Entschließung  zur Wettbewerbspolitik  vom 22.  Februar
       73; Jahresarbeitsbericht der HDE 1973, Bergisch-Gladbach, S. 67.
       35) Die Vielzahl  der Eingriffsversuche  wird detailliert  darge-
       stellt in: Ellwardt, a.a.O.
       36) Ellwardt, a.a.O., S. 232.
       37) Monopolkommission, Hauptgutachten  IV. Fortschritte  bei  der
       Konzentrationserfassung, Baden-Baden 1982, S. 80.
       38) Ebenda, S. 138.
       39) Aus: ebd., S. 79.
       40) Siehe Monopolkommission,  Sondergutachten 2.  Wettbewerbliche
       und strukturelle Aspekte einer Zusammenfassung von Unternehmen im
       Energiebereich (VEBA-Gelsenberg),  Baden-Baden 1975;  Monopolkom-
       mission: Sondergutachten  8, Zusammenschlußvorhaben der deutschen
       BP AG und der VEBA AG, Baden-Baden 1979.
       41) Aus: Monopolkommission, Hauptgutachten IV, a.a.O., S. 141
       42) Otto Graf  Lambsdorff, Konzept  für eine Politik zur Überwin-
       dung der  Wachstumsschwäche und  zur Bekämpfung der Arbeitslosig-
       keit, 9. September 1982, o.O., S. 10.
       

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