Quelle: Sozialistische Politik Jahrgang 1977


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       Literaturberichte
       
       Bernd Güther
       
       ARBEITSMARKTPOLITIK IN DER KRISE
       ================================
       
       Seit nunmehr  drei Jahren  schwankt die  Zahl der Arbeitslosen in
       der Bundesrepublik  und in Westberlin um die Millionengrenze. Die
       Zahl der  Kurzarbeiter geht in die Hunderttausende. Der offiziell
       registrierten Zahl von einer Million Arbeitslosen im Durchschnitt
       der Jahre  1975 bis 1977 ist mindestens noch eine weitere Million
       Arbeiter und  Angestellte hinzuzurechnen,  die entweder  in  ihre
       Heimatländer zurückgeschickt  worden sind  oder aber in die soge-
       nannte "stille  Reserve", in die nicht-registrierte Erwerbslosig-
       keit, gegangen sind.
       Diese Daten allein vermitteln einen noch unzureichenden Überblick
       über die  tatsächliche Lage  auf dem  Arbeitsmarkt, denn  weitaus
       mehr Arbeiter  und Angestellte  waren seit  dem Beginn  der Krise
       1973/74 direkt  von Arbeitslosigkeit  betroffen. Nach Angaben der
       Bundesanstalt für Arbeit sind im ersten Halbjahr 1977  1,639 Mil-
       lionen Arbeitslose  neu registriert  worden, im gleichen Zeitraum
       konnten die  Arbeitsämter 1,15 Millionen Erwerbslose in eine neue
       Stellung vermitteln. Man kann davon ausgehen, daß schätzungsweise
       jedes dritte  Mitglied der lohnabhängigen Schichten in den Jahren
       1974 bis  1977 zumindest  vorübergehend von  der Arbeitslosigkeit
       betroffen worden ist.
       Die Krise der Kapitalverwertung 1974/75 hat zwei Dinge zutage ge-
       bracht: Erstens  werden eine  Reihe von arbeitsmarkttheoretischen
       Konzeptionen durch die kapitalistische Realität zunichte gemacht,
       sie "greifen nicht mehr", und zweitens wird die Wirksamkeit einer
       seit 1969  proklamierten "aktiven  Arbeitsmarktpolitik" zunehmend
       in Frage  gestellt. Dies soll im folgenden erläutert werden. Ver-
       einfacht ausgedrückt,  behandelt die Arbeitsmarkt- und Berufsfor-
       schung Probleme der Qualifizierung, der Mobilität, der Flexibili-
       tät und  der Substitution  der Ware Arbeitskraft sowie die sekto-
       rale, regionale und gesamtwirtschaftliche Nachfrage nach Arbeits-
       kräften bzw.  deren Angebot. In den frühen Phasen des bundesrepu-
       blikanischen Akkumulationsprozesses wurde der Arbeitsmarkttheorie
       aufgrund eines Überangebots an für den relativ niedrigen Mechani-
       sierungsgrad der  Industrie hinreichend  qualifizierten  Arbeits-
       kräften und  aufgrund eines  raschen expansiven Wachstums geringe
       Aufmerksamkeit gewidmet.  Erst als  die industrielle Reservearmee
       vom Beschäftigungssystem  absorbiert worden  war, erste Struktur-
       probleme in einzelnen Branchen auftraten und ein Facharbeiterman-
       gel spürbar  wurde, begann  man, selektive Analysen auf der Ebene
       von Betrieben  oder Branchen zu erarbeiten. Arbeitsmarktpolitisch
       äußerte sich das Interesse, die Bedürfnisse der Kapitale nach mo-
       bilen und  hinreichend qualifizierten Arbeitskräften zu befriedi-
       gen, in der Verabschiedung des Arbeitsförderungsgesetzes, der Um-
       strukturierung der  Arbeitsmarktbehörde in  die heutige Bundesan-
       stalt für  Arbeit und der Institutionalisierung der Arbeitsmarkt-
       und Berufsforschung.  Der traditionelle  Aufgabenbereich der  Ar-
       beitsverwaltung -  Arbeitslosenunterstützung,  Arbeitsvermittlun-
       gen, Berufsberatung  - wurde  erweitert um Umschulungs- und Fort-
       bildungsmaßnahmen, Förderung der beruflichen und räumlichen Mobi-
       lität der  Arbeitskräfte und indirekte Arbeitsbeschaffungsmaßnah-
       men mittels  Finanzierungsbeihilfe (Lohnkostenzuschüsse,  Mobili-
       tätszulagen), sowie  die Förderung von Kurzarbeit, sofern dadurch
       Entlassungen vermieden  werden können. Nach Angaben des Instituts
       für Arbeitsmarkt-  und Berufsforschung  hat die  Anwendung dieser
       Maßnahmen zu  beträchtlichen Entlastungseffekten auf dem Arbeits-
       markt geführt (1973: 115.000, 1974: 193.000, 1975: 336.000, 1976:
       218.000, 1977: 175.000). Allerdings wurde die Massenarbeitslosig-
       keit dadurch nicht beseitigt, allenfalls ihr Zuwachs vermindert.
       Noch geringfügiger  waren die  beschäftigungsfördernden Wirkungen
       der Konjunkturprogramme der Bundesregierung (September und Dezem-
       ber 1974,  August 1975, Januar und November 1976, Februar und Mai
       1977); sie  stellen im  übrigen das gerade Gegenteil von dem dar,
       was der  Deutsche Gewerkschaftsbund seit nunmehr vier Jahren for-
       dert: den  konzentrierten Einsatz eines mehrere Milliarden umfas-
       senden Programms  mit  beschäftigungssichernden  und  -fördernden
       Auflagen und  Kontrollen. So "haben die jüngsten Erfahrungen, die
       durch die Wirtschaftskrise 1974/75 manifest geworden sind, insge-
       samt zu einer totalen Ernüchterung über die beschäftigungspoliti-
       sche Wirksamkeit  einer hauptsächlich  am privaten Investitions-,
       Produktions- und Exportzuwachs ausgerichteten Arbeitsmarktpolitik
       geführt." 1)
       Die beschäftigungspolitische  Erfolglosigkeit der Bundesregierung
       ist nicht  zufällig, sie  ist vielmehr  auf grundsätzlich  andere
       Prioritäten in der Wirtschaftspolitik zurückzuführen und wird be-
       grifflich in der Trennung von "Vollbeschäftigungspolitik" und Ar-
       beitsmarktpolitik" fixiert:  "Am häufigsten  gebraucht werden die
       Begriffe  'V o l l b e s c h ä f t i g u n g s p o l i t i k' für
       Maßnahmen zur  Bekämpfung konjunktureller Beschäftigungseinbrüche
       (z.B. Geld-,  Kredit- und  Fiskalpolitik) sowie   'A r b e i t s-
       m a r k t p o l i t i k' zur Kennzeichnung der Maßnahmen der Bun-
       desanstalt für  Arbeit (BA), z.B.: Gewährleistung von Einkommens-
       ersatzleistungen  (Arbeitslosengeld,  Arbeitslosenhilfe,  Kurzar-
       beitergeld,  Schlechtwettergeld);  Arbeitsvermittlung;  Berufsbe-
       ratung; berufliche  Weiterbildung;  Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen.
       Nicht einbezogen  in beide Begriffe sind mithin die Maßnahmen der
       sektoralen  und  regionalen  Strukturpolitik,  der  Raumordnungs-
       politik, der  Bildungs- und Ausbildungspolitik sowie der betrieb-
       lichen Personal-  und Sozialpolitik,  welche die  Beschäftigungs-
       situation wesentlich beeinflussen." 2)
       Engelen-Kefer plädiert  für eine "integrierte Beschäftigungspoli-
       tik", die  die verschiedenen Teil-Politiken dem Ziel einer quali-
       tativen,  an   der  Schaffung   und  Besetzung  hochwertiger  Ar-
       beitsplätze orientierten  Vollbeschäftigung unterzuordnen  hätte.
       Hierin dokumentiert  sich das  Unbehagen gewerkschaftsnaher, aber
       auch vieler  bürgerlicher Arbeitsmarkttheoretiker  an dem  Tatbe-
       stand, daß  nicht die  Ware Arbeitskraft,  nicht der Arbeitsmarkt
       und auch  nicht das  Bildungswesen Subjekt  oder Promotor der Be-
       schäftigungsschwankungen sind, sondern das Kapital.
       "Also hat  eine Untersuchung des Arbeitsmarktes davon auszugehen,
       daß er  die abhängige Variable der Entwicklung der Kapitalverwer-
       tung im  produktiven Bereich der kapitalistischen Wirtschaft ist.
       Dies gilt  ganz sicher  für   d i e   N a c h f r a g e  nach Ar-
       beitskräften, wenn  auch  nach  verschiedenen  Arbeiterkategorien
       differenziert werden  muß. Dies  gilt aber  auch -  in geringerem
       Maße -  für das   A n g e b o t  an Arbeitskräften; denn auch die
       Mobilisierung von  Arbeitskraftreserven ist  von der  Entwicklung
       der Kapitalakkumulation abhängig. Anders ausgedrückt: die Erwerb-
       squote ist  keineswegs überzyklisch  konstant." 3)  Die  Arbeits-
       marktpolitik (und  die sie  beratende  Arbeitsmarkttheorie)  geht
       nach Altvater  von zwei prinzipiellen Illusionen aus, nämlich er-
       stens, daß  der Staat  durch juristische  Akte, monetäre  Anreize
       oder auch  als Beschäftiger der Arbeitslosigkeit prinzipiell Herr
       werden könne.  Zweitens wird  nicht erkannt, daß Arbeitslosigkeit
       selbst ein Mittel ist, mit dem die Verwertung des Kapitals wieder
       verbessert werden soll. Die Tendenz steigender organischer Zusam-
       mensetzung des  Kapitals und fallender Profitrate ist zentral für
       das Verständnis  der Arbeitsmarktprobleme:  "Denn steigende Kapi-
       talintensität bedeutet arbeitsmarktpolitisch einen steigenden Ka-
       pitalaufwand zur  Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze. Traditio-
       nelle Arbeitsmarktpolitik,  die sich  auf die  bloße Wirkung  von
       Staatsausgaben und  Investitionsanreizen verläßt,  oder aber  auf
       der Angebotsseite  mit Qualifikationsprozessen, einer Mobilitäts-
       erhöhung der  Ware Arbeitskraft  sowie einer Verbesserung des In-
       formations- und  Vermittlungssystems ansetzt, blendet gerade die-
       ses Problem  als das  entscheidende für hochentwickelte kapitali-
       stische Gesellschaften aus." 4) Aber auch kurzfristig muß die Au-
       sterity-Politik der  Bundesregierung beschäftigungspolitisch wir-
       kungslos bleiben,  da sie  einerseits nicht  einmal mehr  zu  dem
       Keynesschen Modell  der Nachfragestimulierung greift und anderer-
       seits durch  Einstellungsstopp für  den öffentlichen  Dienst u.a.
       die Arbeitslosigkeit selbst noch vergrößert.
       Die von  Altvater konstatierte  Ratlosigkeit der bürgerlichen Ar-
       beitsmarkttheorie, worin denn nun die Ursachen der aktuellen Mas-
       senarbeitslosigkeit bestehen,  korrespondiert mit  einer gewisser
       Resignation, wenn  es um  die Einschätzung  der  bisherigen  For-
       schungsergebnisse der  Arbeitsmarkt- und  Berufsforschung und vor
       allem deren  praktische Umsetzung geht. Reyner zieht im Rückblick
       auf die  Ergebnisse von  zehn  Jahren  Arbeitsmarktforschung,  in
       denen jährlich  rund 1000 Forschungsprojekte abgeschlossen worden
       sind, Mittel von jährlich 70 bis 80 Mio. DM verausgabt werden und
       schätzungsweise 250  Wissenschaftler ständig  mit diesem  Komplex
       beschäftigt sind, ein ernüchterndes Resümee: "Es fehlt ein umfas-
       sendes theoretisches  Arbeitsmarktmodell, in  dem alle  einzelnen
       Teile der  bisherigen Forschung  ihren festen Platz finden und in
       dem auch  Forschungslücken systematisch  aufgezeigt werden  könn-
       ten." 5)  Und weiter:  "Das   T h e o r i e d e f i z i t   ist -
       nach der  Expertenbefragung -  nahezu universal. An theoretischer
       Durchdringung mangelt  es auf  der Seite  des Arbeitsangebots wie
       auf der  Nachfrageseite. Als  besonders empfindliche  Lücke  wird
       auch die  mangelhafte theoretische Grundlegung des Steuerungspro-
       zesses gesehen."  6) Wen  nimmt es  Wunder, daß angesichts dieses
       Theoriedefizits die  bürgerliche Arbeitsmarkttheorie nicht bereit
       und in  der Lage  ist, die  Ursachen der  fortdauernden Massenar-
       beitslosigkeit in der Krise der Verwertung von Kapital zu suchen.
       Gerade heute  wäre es an der Zeit, die jahrelang analysierten und
       beschriebenen Prozesse von Angebot und Nachfrage, Qualifizierung,
       Mobilität und Substitution von Arbeitskräften mit dem realen Pro-
       zeß der  privaten Kapitalverwertung  und  der  staatlichen  Wirt-
       schaftspolitik zu  verknüpfen und  somit der Deskription von Ein-
       zel- und  Oberflächenerscheinungen eine fundierte krisentheoreti-
       sche Grundlage  zu geben.  Die Resignation  der bürgerlichen  Ar-
       beitsmarkttheorie dürfe  insofern begreiflich sein, als alle Pro-
       bleme, die  sie in  der Phase der relativen Vollbeschäftigung zu-
       mindest theoretisch  in den  Griff zu  bekommen trachtete,  heute
       durch die  kapitalistische Krise   p r a k t i s c h  gelöst wer-
       den: Das  Kapital versucht unter Ausnutzung der industriellen Re-
       servearmee, die  Dequalifizierung großer Teile der Arbeiterklasse
       durch ausbildungsinadäquate  Beschäftigung, Umbesetzungen von Ar-
       beitskräften und  faktischem  Stopp  von  Weiterbildungsmaßnahmen
       durchzusetzen, sich  die qualifiziertesten  Arbeitskräfte aus dem
       Arbeitslosenheer zu günstigen Konditionen anzuwerben und generell
       den Zwang  zur Mobilität  von Arbeitskräften  zu erhöhen.  Unter-
       stützt wird  dieses Ziel  durch die Verschärfung der Bestimmungen
       über "zumutbare Arbeit" und die Strafpraxis der "Sperrzeiten" für
       den Bezug  von Arbeitslosengeld  durch die  Bundesanstalt für Ar-
       beit. 7)
       Der durch  die kapitalistische  Krise bewirkte  Zwang, seine Ware
       Arbeitskraft auch  zu ungünstigen  Konditionen zu verkaufen, wird
       in einer  Repräsentativumfrage unter Arbeitslosen Anfang 1975 be-
       legt: "75,1 Prozent der Arbeitslosen sind zur Arbeit in einer an-
       deren Branche  bereit, 61,8  Prozent akzeptieren eine ganz andere
       Tätigkeit als  bisher und  57,8 Prozent nehmen einen weiteren Weg
       zur Arbeit  in Kauf,  allerdings sind  lediglich 18,8 Prozent zum
       Umzug bereit.  Wenn also  von fehlender  Mobilität die  Rede ist,
       dann kann  offensichtlich nur die geringe Bereitschaft zum sozia-
       len Abstieg  gemeint sein,  denn ganze 11,4 Prozent der befragten
       Arbeitslosen würden sich mit wesentlich weniger Verdienst zufrie-
       den geben und 26,3 Prozent lehnen eine schlechtere berufliche Po-
       sition ab.  Zweifellos wird diese Art von Mobilität durch die re-
       striktive Fassung  des Zumutbarkeitsbegriffs  erhöht; für die Ar-
       beitnehmer bedeutet  das eine massenhafte Dequalifikation und für
       die Unternehmer  eine 'vorsätzliche  Ermunterung, schlechtere Ar-
       beitsplätze und -bedingungen auszuweisen'." 8)
       Auf zwei  krisenverschärfende Probleme  der  bisherigen  Arbeits-
       marktpolitik soll im folgenden hingewiesen werden: Einmal auf die
       Analyse von  Autoren des  Münchner Instituts für Sozialforschung,
       wonach die   S e g m e n t i e r u n g    des  Arbeitsmarktes  in
       Teilarbeitsmärkte solch  neue Probleme  auf dem  Arbeitsmarkt ge-
       schaffen hätte, so daß die Arbeitsmarktpolitik sie gar nicht auf-
       genommen und  daher mit  unzureichenden Maßnahmen aus dem Arsenal
       des Arbeitsförderungsgesetzes und der Wirtschaftspolitik reagiert
       habe. Der  zweite Aspekt  besteht in  dem Nachweis  der  I n e f-
       f i z i e n t     r e g i o n a l e r    A r b e i t s m a r k t-
       f ö r d e r u n g,   wie sie beispielsweise in der Gemeinschafts-
       aufgabe von  Bund und  Ländern zur  Verbesserung  der  regionalen
       Wirtschaftsstruktur oder auch in den Raumordnungsberichten inten-
       diert ist.  In beiden  Fällen ist  das Scheitern einer effektiven
       Arbeitsmarktpolitik in der Unantastbarkeit des zentralen Vermitt-
       lungsgliedes zwischen  Staat (Bundesanstalt für Arbeit, verschie-
       dene Ministerien  auf Bundes-  und Länderebene, kommunale Träger)
       und Arbeitskräften  begründet: Die Sphäre des Kapitals, die "ver-
       borgne Stätte  der Produktion,  an deren Schwelle zu lesen steht:
       No admittance  except on  business" (Marx),  unterliegt keinerlei
       beschäftigungspolitischen  Auflagen  und  Kontrollen,  weder  von
       Seiten des  Staates noch  von Seiten  der Belegschaften, des Ver-
       trauensleutekörpers  und   des  Betriebsrates.   Eine   "aktive",
       "autonome" oder  auch "integrierte" Beschäftigungspolitik hat da-
       raus ihre Schlußfolgerungen gezogen.
       Zurück zur  Theorie der  Arbeitsmarktsegmentierung.  Während  die
       neoklassische Arbeitsmarkttheorie von einer prinzipiellen absolu-
       ten Mobilität und Austauschbarkeit der Arbeitskräfte im kapitali-
       stischen Produktionsprozeß  ausgeht, wobei  lediglich zeitweilige
       Störungen bei mangelhaften Verdienstdifferentialen und mangelhaf-
       ter Information  über den  Arbeitsmarkt auftreten  könnten, zeigt
       die Realität das Gegenteil: "Der Anreiz von Verdienstgefällen ist
       gering; die Arbeitnehmer neigen zu geringer Bereitschaft, den Be-
       trieb zu  wechseln, nur  ein kleiner  Prozentsatz von  ihnen  hat
       tatsächlich den  Arbeitsplatz gewechselt. Schließlich ist ihr In-
       formationsniveau  über   alternative  Beschäftigungsmöglichkeiten
       mangelhaft." 9) Die Autoren entwickeln ein zum neoklassischen Mo-
       dell -  des augenscheinlich  weitgehend als Grundlage offizieller
       Arbeitsmarktpolitik dient - alternatives Konzept, das im Kern von
       differenten Qualifikationsmerkmalen  der  Beschäftigten  ausgeht:
       "Die Gesamtqualifikationen  der Beschäftigten  sind selten völlig
       generell oder  völlig arbeitsplatzspezifisch, sondern agglomerie-
       ren sich  aus Teilqualifikationen,  die für verschieden große Be-
       schäftigungsbereiche, wie Branchen, Berufe, Betriebe, Betriebsab-
       teilungen und  Arbeitsplätze spezifisch sind. Arbeitsplatzwechsel
       i n n e r h a l b  bestimmter Beschäftigungsaggregate verursachen
       in der  Regel weniger  Kostenaufwand als Wechsel  z w i s c h e n
       Aggregaten, wobei  der erforderliche  Aufwand natürlich  u.a. vom
       qualifikativen Homogenitätsgrad  des Aggregats abhängig ist. Sol-
       che nach  bestimmten Merkmalen,  wie Berufe  und Branchen  unter-
       schiedene Aggregate,  die relative  Homogenität der nachgefragten
       bzw. angebotenen Qualifikationen bezeichnen, werden als  T e i l-
       a r b e i t s m ä r k t e  bezeichnet." 10) Zu den unspezifischen
       Märkten zählen  diejenigen mit "Jedermann"-Qualifikationen, d. h.
       diese Arbeitskräfte  sind gering  qualifiziert, auf  ihrem  Teil-
       arbeitsmarkt universell austauschbar, reagieren sensibel auf Ver-
       dienstgefälle und  sind  stark  konjunkturanfällig.  Facharbeits-
       märkte dagegen  setzen in  der  Regel  bestimmte  berufliche  Ab-
       schlüsse voraus, der Wechsel in eine andere Branche ist mit rela-
       tiv hohen Kosten verbunden, Mobilität innerhalb seines Qualifika-
       tionsumfeldes dagegen  nicht.  Dieser  Teilarbeitsmarkt  ist  das
       klassische Bezugsfeld der Arbeitsmarktpolitik: Weiterbildung, Um-
       schulung und  Mobilitätsanreize beziehen sich im wesentlichen auf
       diese Kategorie  von fachlich qualifzierten Arbeitskräften. Lutz/
       Sengenberger  kritisieren  nun  gerade,  daß  die  Maßnahmen  des
       Arbeitsförderungsgesetzes nur  auf diesem  Teilarbeitsmarkt annä-
       hernd richtig greifen, während etwa der betriebliche Teilarbeits-
       markt, der  ein wachsendes Gewicht erhält, vom AFG gar nicht tan-
       giert werde.  Betriebliche Arbeitsmärkte  entstehen dort,  wo die
       Arbeitskräfte betriebsspezifische  Qualifikationen erhalten,  die
       weder eine abgeschlossene Berufsausbildung voraussetzen noch eine
       nur geringe  Qualifikation und  Arbeitserfahrung zulassen. Dieser
       Teilarbeitsmarkt ist nach Lutz/Sengenberger der bei weitem umfas-
       sendste der  drei geschilderten  Märkte. Das AFG fördert aber die
       berufliche Bildung nur für den berufsfachlichen Teilarbeitsmarkt;
       die Ausbildungskosten  werden nicht differenziert nach dem sozia-
       len Status  der jeweiligen  Arbeitskräfte und deprivilegieren da-
       durch zusätzlich  die benachteiligten  Arbeiter und Angestellten;
       auch die  Vermittlungen erfolgen  stärker in Form von angebotenen
       und nachgefragten Berufsfachabsbschlüssen, während das Arbeitsamt
       auf innerbetriebliche  Anpassungs- und Arbeitsplatzwechselmaßnah-
       men keinerlei Einfluß hat.
       Auch die  Arbeitsmarkt-Expertin des  DGB,  Engelen-Kefer,  deutet
       darauf hin,  daß bei den Schulungsmaßnahmen der Arbeitsämter laut
       Arbeitsförderungsbericht "Frauen,  'ältere Arbeitnehmer' (über 35
       Jahre), Un-  und Angelernte,  ehemalige  landwirtschaftliche  Ar-
       beitskräfte sowie  aus dem  Steinkohlenbergbau  Freigesetzte  bei
       weitem unterrepräsentiert"  11) waren.  Diese negative  Selektion
       von Qualifikations-  und Berufsgruppen  wird durch  die ungleiche
       räumliche Verteilung von Beschäftigungsrisiken verdoppelt. Es be-
       steht "ein  erhebliches Gefalle  in der  kleinräumigen Verteilung
       der Beschäftigungsmöglichkeiten,  des Ausmaßes  der  wirtschafts-
       strukturellen Diversifizierung  der Krisensicherheit  der neu ge-
       schaffenen Arbeitsplätze,  der Beschäftigung Arbeitssuchender mit
       verschiedenen sozio-ökonomischen Merkmalen. Insgesamt ist festzu-
       halten, daß  bislang kaum  Erfolge in der Entwicklung der am mei-
       sten gefährdeten  ländlichen Gebiete  in größerer  Entfernung von
       Ballungszentren sowie einseitig strukturierten und altindustriel-
       len Gebieten  mit einem  hohen Anteil  schrumpfender  Montanindu-
       strien zu  verzeichnen sind." 12) Die Arbeitsmarktpolitik erzielt
       weder Erfolge  bei der  monetären Stimulierung  der Mobilität der
       Arbeitskräfte, weil  diese in der Regel nicht zu einem großräumi-
       gen Wohnortwechsel  bereit sind, noch bei der Förderung der Kapi-
       talmobilität in  die Problemregionen, weil hier die Anlagesphären
       nur für  kleinere, arbeitsintensive oder Zweigbetriebe profitabel
       erscheinen. Hinzu  kommt, daß  die Politiken sowohl ressortspezi-
       fisch (mit  Raumordnungsproblemen  beschäftigen  sich  das  Wirt-
       schaftsministerium, das  Innenministerium,  das  Ministerium  für
       Städtebau, Wohnungsbau  und Raumordnung)  als  auch  hinsichtlich
       ihres  jeweiligen   Zielkatalogs  heterogen   strukturiert  sind:
       "Während die arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen - insbesondere be-
       rufliche Weiterbildung  sowie Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen bisher
       die regionalen  Beschäftigungsungleichgewichte offensichtlich nur
       unzureichend berücksichtigt  haben, vernachlässigen  die spezifi-
       schen regionalpolitischen  Maßnahmen die  Beschäftigungsaspekte -
       vor allem  in ihrer  qualitativen Dimension." 13) Es ist dies si-
       cherlich keine nur technische Panne, sondern Ausdruck einer kapi-
       talorientierten Politik  die von  vornherein damit  rechnet,  daß
       ihre Maßnahmen  und Mittel  zwar dem  Kapital zugute kommen, aber
       den gesellschaftspolitisch  wünschenswerten Effekt niemals erzie-
       len werden.  Selbst dort  - und  dies ist  freilich eine Spezifik
       bundesdeutscher Wirtschaftspolitik,  die dem Primat der Privatau-
       tonomie  kapitalistischer   Investitionsentscheidungen   uneinge-
       schränkt huldigt  -, wo  Eingriffe oder Kontrollen möglich wären,
       wird darauf verzichtet. "Bis heute gibt es kaum Ansätze einer au-
       tonomen Beschäftigungspolitik. Selbst die regionale Steuerung von
       Arbeitsplätzen im Rahmen der regionalen Wirtschaftsförderung ist,
       wie bisherige  Zielinterpretation  und  Förderungspraxis  zeigen,
       primär wachstumsorientiert.  Die im  Gesetz geforderte  Beachtung
       der   Q u a l i t ä t  geförderter Arbeitsplätze ist bislang ver-
       nachlässigt worden.  Der Arbeitsmarkt  erfüllt grundsätzlich noch
       immer die  'Pufferfunktion', Arbeitsmarktpolitik trägt weitgehend
       den Charakter sozialpolitischer Feuerwehraktionen." 14)
       Geht man wie Engelen-Kefer 15) von der Forderung aus, daß die Be-
       wohner nicht  aus den  Problemregionen abwandern sollten bzw. zur
       Abwanderung gezwungen  werden, sondern daß im Gegenteil diese Re-
       gionen industrialisiert und mit neuem Kapital ausgestattet werden
       müßten, dann erscheint es als "keinesfalls ausreichend, daß Indu-
       strieansiedlungen in Problemregionen mit öffentlichen Mitteln ge-
       fördert werden,  ohne die  Qualität der  neu zu  schaffenden  Ar-
       beitsplätze zu  berücksichtigen." 16)  Nach wie vor sind die Mit-
       glieder der  Arbeiterklasse Opfer der Präferenzentscheidungen des
       Kapitals, die  seit Bestehen  der BRD zu mehreren größeren Wande-
       rungswellen geführt  haben. 17)  Die Wirtschaftspolitik  tut  das
       ihre, um die öffentliche Förderung von privatkapitalistischen In-
       vestitionen in  den Verdichtungsräumen  zu unterstützen  18) oder
       aber Industrieansiedlung so partiell und selektiv zu fördern, daß
       arbeits-marktrelevante Effekte  ausbleiben. So  zeigt sich,  "daß
       die regionale Lenkung gewerblicher Investitionen allein durch fi-
       nanzielle Investitionsanreize  aus öffentlichen  Mitteln zu einer
       verstärkten Verlagerung  privatwirtschaftlicher  Kosten  auf  die
       Allgemeinheit und  die benachteiligten Arbeitnehmer führt; - z.B.
       durch: Konservierung  veralteter Produktionsstrukturen  sowie er-
       tragsschwacher Betriebe; Finanzierung von Investitionen, die nach
       wenigen Jahren bereits wieder abgezogen werden; Entwertung beruf-
       licher Qualifikationen;  Notwendigkeit zu beruflicher Umschulung;
       Zwang zur  regionalen Mobilität,  Beschäftigung unterhalb des be-
       ruflichen  Qualifikationsniveaus;   Arbeitslosigkeit;  vorzeitige
       Pensionierung." 19)
       Eine Umorientierung  in der regionalen Arbeitskräftepolitik würde
       eine stärkere  Einbeziehung und Berücksichtigung arbeitskräftere-
       levanter Kriterien für die sektorale Wirtschafts- und Strukturpo-
       litik und  entsprechende kapitallenkende  Maßnahmen erfordern, um
       zu einer  arbeitsorientierten aktiven Sanierung der Problemregio-
       nen zu  gelangen. "Voraussetzung  für eine wirksame regionale Be-
       schäftigungspolitik ist  die Abgrenzung von Arbeitsmarktregionen.
       Dabei sind  großräumige Gebietseinheiten in beschäftigungspoliti-
       sche Aktionsräume  aufzugliedern. Bei  dieser  Abgrenzung  werden
       sowohl die  funktionalen Pendelbeziehungen zwischen Wohn- und Ar-
       beitsstätte als auch typische beschäftigungspolitische Problemsi-
       tuationen berücksichtigt  werden müssen.  Dabei müßten  zumindest
       folgende Kennziffernkataloge zugrundegelegt werden: Bevölkerungs-
       dichte, Schulabgangsquoten,  Erwerbsbevölkerung, Bildungs-,  Aus-
       und Weiterbildungsmöglichkeiten,  soziale und wirtschaftsnahe In-
       frastruktureinrichtungen,  sektorale  und  berufliche  Beschäfti-
       gungsstrukturen, Pendelentfernung,  Binnen- und Außenwanderungen,
       Struktur der  Arbeitssuchenden sowie  verfügbare  Arbeitsplätze."
       20)
       Wie die gegenwärtige Krise des kapitalistischen Beschäftigungssy-
       stems zeigt, haben sich nicht nur diejenigen Arbeitsmarktprobleme
       zugespitzt, die  schon bisher  nicht von  der bisherigen Arbeits-
       marktforschung und  noch weniger  von der  Arbeitsmarktpolitik in
       den Griff zu bekommen waren, es bildet sich außerdem ein Arbeits-
       losensockel und  die Gefahr einer "Dualisierung" des Arbeitsmark-
       tes für  solche Arbeitergruppen heraus, die mehr oder wenig stän-
       dig von fließender, latenter oder stockender Arbeitslosigkeit 21)
       bedroht sind.  Zu den  Problemgruppen auf dem Arbeitsmarkt werden
       häufig die  Jugendlichen, die Frauen, die Älteren und Behinderten
       gezählt. 22)  Aber auch  die wachsende Angestellten-Arbeitslosig-
       keit oder  die Internationalisierung  der  Beschäftigungsprobleme
       23) geraten  mehr und  mehr ins  Blickfeld der  Analyse. Fraglich
       scheint dem  Rezensenten allerdings  der  Begriff  der  "Problem-
       gruppen" insofern  zu sein,  als damit  suggeriert werden könnte,
       daß sich  das  Arbeitslosenheer  lediglich  aus  solchen  Gruppen
       zusammensetzt, deren individuelle Mängel und Benachteiligungen zu
       einer niedrigen  Vermittlungsquote führten, also Arbeitslosigkeit
       ein Phänomen  subjektiven Versagens  sei. Zudem  wird  durch  den
       Begriff der "Problemgruppen" der Blick dafür verstellt, daß jeder
       einzelne Arbeitslose  ein Problem  ist  und  die  Bekämpfung  der
       Arbeitslosigkeit nur  über den Klassenzusammenhang sowohl der Be-
       schäftigten als  auch aller Arbeitslosen vermittelt und initiiert
       werden kann.
       Niemand rechnet  im Jahr  1977 noch  ernsthaft damit, daß die Ar-
       beitslosenzahl in  kurzer Frist  die Millionengrenze  nennenswert
       unterschreiten wird.  Es wird immer mehr bewußt, daß die Beschäf-
       tigungsunsicherheit wieder zu einem Dauerproblem kapitalistischer
       Akkumulation zu  werden verspricht.  Seit 1970 ist ein längerfri-
       stiger Trend zum Abbau von Arbeitsplätzen zu beobachten, d.h. der
       Arbeitsplatzverlust für  Hunderttausende von  Arbeitern und Ange-
       stellten begann nicht erst in der Krise 1974/75. Gab es 1970 noch
       24.040.000 Arbeitsplätze  (in  Unternehmen  ohne  Wohnungsvermie-
       tung), so  sank deren  Zahl in  den folgenden Jahren bis 1977 auf
       22.490.000.  Die  Zahl  der  Erwerbstätigen  sank  von  1970  von
       22.860.000 bis 1976 auf 20.690.000, um erstmals 1977 wieder - das
       heißt fast zwei Jahre nach Beginn des Wiederaufschwungs der Wirt-
       schaft -  um 140.000  Erwerbstätige anzuwachsen.  Wurden 1970 von
       100 Arbeitsplätzen  noch 95  von Arbeitskräften besetzt, so waren
       es 1975 und 1976 nur 91, für 1977 wird eine Zahl von 92,5 besetz-
       ten Arbeitsplätzen  je 100  verfügbaren Arbeitsplätzen errechnet.
       Zugleich stieg  in diesem Zeitraum die organische Zusammensetzung
       des Kapitals, d.h. das je verfügbare Arbeitskraft eingesetzte Ka-
       pital für  Produktionsmittel, wie dies die Zuwachsraten der Kapi-
       talintensität verdeutlichen.  Die Verwertungsschwierigkeiten  des
       Kapitals als  Folge einer  relativ dauerhaften  Überakkumulation,
       Veränderung von Weltmarktverhältnissen und binnenwirtschaftlichen
       Strukturveränderungen - diese Faktoren können hier nur kursorisch
       erwähnt werden,  sie werden  übrigens auch  nicht oder  nur  sehr
       oberflächlich in den hier behandelten Büchern analysiert - führen
       zu großangelegten Konterstrategien des Kapitals, die sich im Kern
       auf Rationalisierung  der Produktion, Ökonomisierung der Arbeits-
       organisation in Produktion und Verwaltung sowie auf Arbeitsinten-
       sivierung konzentrieren. Trotz nachweislich gestiegener Profitra-
       ten und -massen ist es bislang nicht zu einer bedeutenden Vermeh-
       rung von angebotenen Arbeitsplätzen gekommen.
       Diese düstere Perspektive hat zu einer Reihe von Diskussionen und
       Vorschlägen über  Alternativen der Beschäftigungspolitik geführt,
       auf die  wir an  dieser Stelle nur verweisen können. 24) Die Vor-
       schläge konzentrieren sich im wesentlichen auf 1.) die verstärkte
       und kombinierte  Nutzung bestehender Möglichkeiten zur Bekämpfung
       der Arbeitslosigkeit  (Kurz- und  Teilzeitarbeit, Fortbildung und
       Umschulung, Bildungsurlaub,  tarifvertragliche  Regelungen),  2.)
       Arbeitszeitverkürzung und  3.) Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen  ein-
       schließlich staatlicher Bereitstellung von Arbeitsplätzen.
       Abschließend sei  auf einige beschäftigungspolitische Erfahrungen
       aus anderen  kapitalistischen Ländern  hingewiesen. Zwar zeichnet
       sich  auch   in  anderen   kapitalistischen  Ländern  nicht  jene
       "integrierte Beschäftigungspolitik" ab, wie sie Engelen-Kefer 25)
       als Kombination  der gleichrangigen  Berücksichtigung, Koordinie-
       rung innerbetrieblicher  Personalplanung  und  außerbetrieblichen
       Beschäftigungsmaßnahmen plus  traditioneller  Arbeitsamt-Aufgaben
       definiert. Aber  andererseits verdeutlichen die ausländischen Er-
       fahrungen, daß die bundesrepublikanische Arbeitsmarktpolitik ein-
       schließlich der  Arbeitslosenversicherung bei  weitem  nicht  das
       fortschrittlichste System  repräsentieren, wie oftmals suggeriert
       wird. Ein  erstaunlicher Unterschied  zur Arbeitsmarktpolitik  in
       Schweden besteht beispielsweise nicht nur in dem Umstand, daß dem
       Vollbeschäftigungsziel offensichtlich in der gesellschaftspoliti-
       schen Diskussion ein stärkerer Vorrang vor anderen wirtschaftspo-
       litischen Zielen eingeräumt wird, als dies - trotz des "Magischen
       Vierecks" im Stabilitätsgesetz - jemals in der BRD der Fall gewe-
       sen wäre,  sondern daß  eine geringe Arbeitslosenquote (1976 rund
       1,6%) mit  einer aktiven Arbeitsmarktpolitik korreliert, wie auch
       die Ausgabenstruktur  der Arbeitsverwaltungen  in Schweden und in
       der BRD  offenlegt. 26).  Ein Beispiel möge verdeutlichen, welche
       Befugnisse die schwedischen Arbeitsämter im Vergleich zur Bundes-
       anstalt für  Arbeit haben:  "Seit 1.  Juli 1974 läuft ein Experi-
       ment, nach  dem die Vergabe bestimmter Vergünstigungen (Zuschüsse
       für Industrieansiedlung und für Ausbildung) mit Auflagen versehen
       wird; Betriebe,  die einen  entsprechenden Antrag stellen, müssen
       einen Personal-  und Rekrutierungsplan  vorlegen, nach  dem z. B.
       mindestens je  40 % der neu Beschäftigten Frauen bzw. Männer sein
       müssen. Regierung  und Reichstag von Schweden betreiben seit 1971
       auch  eine  Entflechtungspolitik  der  drei  städtischen  Zentren
       Stockholm, Göteborg und Malmö. Ein Ansatz besteht in der Verlage-
       rung von  37 Behörden  aus Stockholm mit etwa 6300 Beschäftigten.
       ... Staatseigene Betriebe und militärische Einheiten werden eben-
       falls als  Instrumente der  Regionalpolitik verwendet." 27). Auch
       das schwedische  Investitionsfonds-Modell, wonach Unternehmen 40%
       ihres Profits  vor Steuerabzug in einer Investitionsreserve anle-
       gen können,  über dessen Freigabe Regierung und Arbeitsverwaltung
       nach antizyklischen  und arbeitsmarktpolitischen  Gesichtspunkten
       entscheiden, wäre diesbezüglich einer Überprüfung wert. 28)
       Entscheidend bei  dem Ländervergleich  zwischen Frankreich, Groß-
       britannien, Schweden, der DDR und der Sowjetunion scheint mir die
       Beantwortung der Frage zu sein, wie Investitionsplanungen mit Ar-
       beitskräfteplanungen verbunden  werden (können), wie in kapitali-
       stischen Ländern  zumindest tendenziell  das Primat  profitorien-
       tierter Investitionsentscheidungen  ohne Rücksicht auf die Konse-
       quenzen für die Arbeiterklasse in Frage gestellt wird und wie die
       Unternehmen hinsichtlich  beschäftigungspolitischer Auflagen kon-
       trolliert werden  können. Daß  dabei die  sozialistischen  Länder
       einen formationsspezifischen  Vorteil aufgrund  der Möglichkeiten
       gesamtgesellschaftlicher Planung  haben, wird  letztlich auch von
       Schmid nicht  bestritten. Am Beispiel der Ausbildung des Arbeits-
       kräftenachwuchses in  der DDR kann dies verdeutlicht werden: "Das
       Amt für  Arbeit ist auch zuständig für die Erarbeitung von Analy-
       sen und  Plänen über  die optimale Ausbildung des Arbeitskräften-
       achwuchses im  Gebiet, indem  es den  Bedarf an Facharbeiternach-
       wuchs entsprechend den Fünf- und Jahresplänen mit den für die Be-
       rufsausbildung zur  Verfügung stehenden  Jugendlichen nach Anzahl
       und Ausbildungsberufen bilanziert. Es veröffentlicht Angaben über
       eine bedarfsgerechte  Berufsorientierung, indem  es die  Betriebe
       und Schulen auf dem Gebiet der Berufs- und Studienberatung anlei-
       tet und deren Maßnahmen koordiniert. Das Amt ist berechtigt, Auf-
       lagen zur  Einstellung bzw.  Ausbildung oder  Qualifizierung  von
       Werktätigen zu erteilen." Und: "Es wird betont, daß diese admini-
       strativen Methoden  der Arbeitskräftelenkung  'unter Wahrung  des
       Rechts des arbeitsfähigen Bürgers auf freie Wahl des Berufes, des
       Arbeitsplatzes und  -ortes' vorzunehmen ist. Zudem sollen die ad-
       ministrativen Mittel  möglichst eingeschränkt  und  die  Arbeits-
       kräfte verstärkt  mit Hilfe von ökonomischen und moralisch-ideel-
       len Stimuli gelenkt werden." 29)
       In einer  Reihe von Ländern des kapitalistischen Auslands ist man
       dazu  übergegangen,   die  reinen   sozialpolitischen  Funktionen
       (Arbeitslosenversicherung) von  den aktiven Maßnahmen zur Vermei-
       dung von  Arbeitslosigkeit bzw.  zu deren Beseitigung zu trennen.
       Ferner werden  die Informationssysteme für die Arbeitsvermittlun-
       gen auf  Computer-Basis verbessert.  Vereinzelt  können  die  Ar-
       beitsämter Einfluß  auf die betriebliche Rekrutierungspolitik des
       Kapitals Einfluß nehmen, sei es durch Gebote, Streichung von För-
       derungsmaßnahmen oder  Entzug von Ansiedlungsgenehmigungen in be-
       stimmten Regionen  oder Ballungszentren.  In Frankreich soll auch
       Einfluß auf die Qualität der neu zu schaffenden Arbeitsplätze ge-
       nommen werden.  "Die subventionierten Betriebe müssen sich zu ei-
       ner Übereinstimmung  betreffs Quantität  und Qualität der neu ge-
       schaffenen Arbeitsplätze verpflichten, wobei die Arbeitsämter die
       Möglichkeit haben,  auf die Rekrutierung im Rahmen ihrer Vermitt-
       lungsprogramme Einfluß  auszuüben." 30)  Auch die  antizyklischen
       beschäftigungspolitischen Maßnahmen sind in einigen anderen kapi-
       talistischen Ländern stärker ausgeprägt als in der BRD. So sollen
       beispielsweise in  Frankreich in  Depressionsphasen  die  Umschu-
       lungs- und  Weiterbildungskurse für Arbeitslose intensiviert wer-
       den, die  Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen sind vor allem in Schweden
       eines der Hauptinstrumente zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit.
       Nicht nur  die Gewerkschaften  und demokratischen Wissenschaftler
       in der BRD, sondern auch die Arbeitsmarktpolitiken in anderen ka-
       pitalistischen Ländern haben zumindest teilweise bessere und dis-
       kussionswürdigere Alternativen der Arbeitsmarktpolitik anzubieten
       und zum  Teil bereits erfolgreicher praktiziert, als dies die of-
       fiziellen Vertreter  der  hiesigen  Wirtschaftspolitik  wahrhaben
       möchten. Diese Alternativen aufzuzeigen, hilft, nicht vor der an-
       dauernden Massenarbeitslosigkeit zu resignieren, und schafft gün-
       stigere  Voraussetzungen,  die  bürgerliche  Arbeitsmarkttheorie,
       noch mehr aber die von Kapitalinteressen dominierte Arbeitsmarkt-
       politik zur Rechenschaft zu ziehen.
       
       _____
       1) H.  Seifert/D.B.Simmert  (Hrg.):  Arbeitsmarktpolitik  in  der
       Krise, Köln 1977, S. 9.
       2) U. Engelen-Kefer:  Beschäftigungspolitik.  Eine  problemorien-
       tierte Einführung  mit einem Kompendium beschäftigungspolitischer
       Fachbegriffe, Köln 1976, S. 25.
       3) E. Altvater  in: M.  Bolle (Hrg.): Arbeitsmarkttheorie und Ar-
       beitsmarktpolitik, Opladen 1976, S. 51.
       4) Ebenda, S. 55.
       5) L. Reyher:  Lücken der  Arbeitsmarktforschung, Göttingen 1976,
       S. 12.
       6) Ebenda, S. 35.
       7) Vgl. Seifert/Simmert, a.a.O., S. 162 ff.
       8) Vgl. ebenda, S. 185 f.
       9) B. Lutz/W.  Sengenberger: Arbeitsmarktstrukturen und öffentli-
       che Arbeitsmarktpolitik.  Eine kritische  Analyse von  Zielen und
       Instrumenten, Kommission für wirtschaftlichen und sozialen Wandel
       Bd. 26, Göttingen 1974, S. 40.
       10) Ebenda, S. 49.
       11) U. Engelen-Kefer/P.  Klemmer: Abgrenzung  regionaler Aktions-
       räume der Arbeitskräftepolitik. Zwei Gutachten zur regionalen Ar-
       beitsmarktpolitik und  zur Typisierung  von Arbeitsmarktregionen,
       Kommission für  wirtschaftlichen und sozialen Wandel Bd. 78, Göt-
       tingen 1976, S. 4.
       12) Ebenda, S. 6 f.
       13) Ebenda, S. 13.
       14) Reyher, a.a.O., S. 67.
       15) Engelen-Kefer: Beschäftigungspolitik, a.a.O., S. 311.
       16) Engelen-Kefer/Klemmer, a.a.O., S. 22.
       17) Vgl. ebenda, S. 44.
       18) Vgl. ebenda, S. 68.
       19) Ebenda, S. 72.
       20) Engelen-Kefer: Beschäftigungspolitik, a.a.O., S. 311 f.
       21) Vgl. K. Marx: Das Kapital, MEW 23, 23. Kapitel.
       22) Vgl. Seifert/Simmert, a.a.O., S. 15-84.
       23) Vgl. ebenda, S. 229 ff.
       24) Vgl. ebenda,  S. 84  ff., 100 ff., 187 ff., 207 ff., 266 ff.;
       siehe auch  die Diskussionen im Rahmen des Wirtschafts- und sozi-
       alwissenschaftlichen Instituts des DGB in: WSI-Mitteilungen 2/75,
       2/76, 4/77, 5/77.
       25) Engelen-Kefer: Beschäftigungspolitik, a.a.O., S. 162 ff.
       26) G. Schmid:  Steuerungssysteme des  Arbeitsmarktes.  Vergleich
       von Frankreich, Großbritannien, Schweden, DDR und Sowjetunion mit
       der Bundesrepublik  Deutschland, Kommission  für wirtschaftlichen
       und sozialen Wandel Bd. 84, Göttingen 1975, S. 303.
       27) Ebenda, S. 161 f.
       28) Ebenda, S. 172.
       29) Ebenda, S. 110.
       30) Ebenda, S. 149.
       

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